攪活農(nóng)村資產(chǎn)“一池春水”

宗禾

1月22日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），被稱為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導文件。

該《意見》明確將土地經(jīng)營權分離出來，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領域的所有權、承包權和經(jīng)營權進行了分類指導，強調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、集體林地經(jīng)營權為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

交易市場是非盈利機構

去年11月20日，國務院發(fā)布《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

近年來，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、林權等各類農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場和服務平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易提供了有效服務。

2008年，中國第一家農(nóng)村產(chǎn)權交易所在成都建立，截至2012年年底，全國已有800多個縣市、1.3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務中心。林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權交易機構。到2014年，全國有廣州等11個省級或省會城市級農(nóng)村產(chǎn)權交易服務機構。

截至2014年6月底，中國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達到2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中，各類專業(yè)大戶達到367萬戶，還包括98萬個合作社。這些交易大部分由農(nóng)民自發(fā)進行，只有少部分是在土地流轉(zhuǎn)服務中心進行的，其主要原因就是交易服務機構交易程序復雜、交易成本高等問題。

需求的增長并不能讓市場自覺形成完善的交易秩序，各地農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展并不平衡，其設立、運行、監(jiān)管都有待規(guī)范。有農(nóng)業(yè)部官員指出，交易機構定位模糊、市場定位不統(tǒng)一是普遍問題?，F(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權交易機構有的是企業(yè)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位，有的設立在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門，還確實存在一部分以盈利為目的的機構從事該項業(yè)務經(jīng)營。

《意見》明確，農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導、服務“三農(nóng)”的非盈利性機構，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場要由當?shù)卣畬徟?/p>

市場建設以縣域為主

現(xiàn)階段市場建設應以縣域為主。確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至?。▍^(qū)、市）地域范圍的市場，承擔更大范圍的信息整合發(fā)布和大額流轉(zhuǎn)交易。當?shù)卣闪⒂上嚓P部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，承擔組織協(xié)調(diào)、政策制定等方面職責，負責對市場運行進行指導和監(jiān)管。

“未來縣一級的交易市場將遍地開花。”一位不愿具名的專家在接受媒體采訪時表示，現(xiàn)在各地成立農(nóng)村產(chǎn)權交易機構的積極性高漲，但總體而言是無序且盲目的?！兑庖姟窂娬{(diào)主要發(fā)展縣一級的交易市場，也就是說原來打算在更高層面上建設交易市場的計劃，需要停下來進一步斟酌。對于交易市場到底是以什么形式存在，也有了定論，只要是非盈利的，企業(yè)法人和事業(yè)法人都可以。

該專家表示，突出交易市場的公益性，意味著服務平臺作為企業(yè)掙錢以后不能分紅，但是現(xiàn)在交易市場沒有民營企業(yè)，國有企業(yè)承擔些社會責任是理所應當?shù)?，例如現(xiàn)在北京農(nóng)村產(chǎn)權交易所和武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所等大型機構在這方面協(xié)調(diào)得很好。至于各地的農(nóng)村土（林）地流轉(zhuǎn)服務中心，大多數(shù)組織形式都是事業(yè)單位，就更不存在這個問題了。

土地承包權不得流轉(zhuǎn)

《意見》強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、集體林地經(jīng)營權為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員張云華指出，將土地經(jīng)營權從原有的土地承包經(jīng)營權中獨立出來，形成所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”格局，旨在讓土地在流轉(zhuǎn)過程中的權屬更加清晰，流轉(zhuǎn)不會侵害農(nóng)戶承包權和集體土地所有權的利益。

“一塊土地從物質(zhì)上看不出來產(chǎn)權所屬，只有在權利系統(tǒng)里明確產(chǎn)權界定，才能保護農(nóng)戶和集體的利益。”張云華解釋稱，集體土地所有權不能流轉(zhuǎn)保護了集體所有的權利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權亦不能流轉(zhuǎn)則是保護了個體承包方的權利。

《意見》提出，法律沒有限制的品種均可以入市流轉(zhuǎn)交易，但流轉(zhuǎn)交易的方式、期限和交易后的開發(fā)利用要遵循相關法規(guī)和政策?，F(xiàn)階段的交易品種包括：農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、林權、“四荒”使用權、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施設備、小型水利設施使用權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權等8個門類。

流轉(zhuǎn)交易主體主要有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、涉農(nóng)企業(yè)和其他投資者。農(nóng)戶擁有的產(chǎn)權是否入市流轉(zhuǎn)交易由農(nóng)戶自主決定，任何組織和個人不得強迫或妨礙自主交易。一定標的額以上的農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須進入市場公開交易。

除宅基地使用權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權、農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權外，流轉(zhuǎn)交易的受讓方原則上沒有資格限制（外資企業(yè)和境外投資者按照有關法律、法規(guī)執(zhí)行）。

有望喚醒農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”

“這都是當前我國農(nóng)村中最需要盤活的資產(chǎn)?！敝袊缈圃恨r(nóng)村所研究員李國祥認為，八類產(chǎn)權的入市交易，有望讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”蘇醒，極大增加農(nóng)村經(jīng)濟的活力。意見明確指出，農(nóng)村產(chǎn)權類別較多，權屬關系復雜，承載功能多樣，適用規(guī)則不同，應實行分類指導。

“農(nóng)村改革最核心的是產(chǎn)權改革?！鞭r(nóng)業(yè)部經(jīng)改司副司長黃延信接受采訪時表示，通過建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，推進農(nóng)村產(chǎn)權改革，可盤活農(nóng)村的各類生產(chǎn)要素，讓農(nóng)村的土地、房屋等以前靜態(tài)的資產(chǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在動態(tài)的資本，并促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，不但增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也可引導城市資本流向農(nóng)村。

隨著產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場的發(fā)展，更多第三方提供的抵押融資、擔保以及資產(chǎn)評估等服務需求也會增加。張云華認為：“針對農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)提供此類中介服務的專業(yè)機構還很少，政策監(jiān)管也存在空白，但隨著產(chǎn)權交易規(guī)范性的提升和覆蓋面加強，配套服務領域也將逐步健全?！?/p>

不過在學者看來，目前最緊迫的任務應該是修正有關農(nóng)村土地方面的法律?！白匀ツ暌詠?，國務院頒布了幾個允許土地流轉(zhuǎn)的文件，這些都可以指導工作，但是我國現(xiàn)有的《土地管理法》《擔保法》等都規(guī)定，農(nóng)村土地不能進行出賣、抵押。沒有法律依據(jù)，相關工作的推進將會很難。”河南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院教授劉旗分析說。