公共政策分析研究現(xiàn)狀及文獻(xiàn)綜述

郭丹　張博文

摘要：公共政策分析是對公共政策的主體為解決各種社會公共問題所選擇的政策的本質(zhì)、原因和效果的研究。我國理論界對公共政策的分析研究尚處于探索和發(fā)展階段，許多學(xué)者從不同的學(xué)科視野和角度對當(dāng)代中國公共政策的分析做了大量有益的理論研究和實(shí)踐探索。隨著經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，人民內(nèi)部已經(jīng)相繼出現(xiàn)了一些應(yīng)該重視的矛盾，如果處理得不好很有可能會導(dǎo)致社會危機(jī)。公共政策的分析就是把各項(xiàng)政策相互聯(lián)系，彼此協(xié)調(diào)，既要體現(xiàn)人民的意志，代表最廣大人民的根本利益，也要遵循科學(xué)的、法定的程序和方法。本文就當(dāng)代中國公共政策的分析研究進(jìn)行綜合論述。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策分析

隨著社會發(fā)展和公共政策理論的日益現(xiàn)代化，公共政策分析成為一個(gè)熱門研究領(lǐng)域，在實(shí)際的操作過程中，人們不只是把公共政策分析限制于方案的選擇過程，它還與公共政策制定、執(zhí)行等有緊密的聯(lián)系，公共政策分析不僅為政策的制定提供了相關(guān)依據(jù)，而且這一概念本身包含了“理論基礎(chǔ)—分析方法—政策目標(biāo)—效果評估”這樣一個(gè)過程。通過對這個(gè)過程的分析，人們可以很好地對公共政策作出全面評價(jià)和判斷。通過中國知網(wǎng)查閱了相關(guān)文獻(xiàn)，目前關(guān)于公共政策分析的文獻(xiàn)近10篇，其中代表性期刊論文6篇、學(xué)術(shù)論文2篇、著作2篇。總體而言，上述文獻(xiàn)是從以下幾個(gè)方面論述公共政策分析。

一、關(guān)于公共政策分析的理論

（1）國外相關(guān)理論

拉斯韋爾作為公共政策科學(xué)的創(chuàng)始人，提出了“功能過程理論[1]”，這種理論的關(guān)鍵是把公共政策分析看成一種政治行動(dòng)或政策行為，通過政治與政策的關(guān)系對公共政策的政治行為進(jìn)行程序化或階段性的研究。盡管公共政策分析的過程并不是一定要把每個(gè)功能包攬，但這一理論對公共政策分析中各種行為的把握，有利于對公共政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析和進(jìn)行實(shí)際研究提供了較好的理論框架。美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓對此作出了界定，他運(yùn)用系統(tǒng)方法把政策過程闡釋為持續(xù)不斷的串聯(lián)行為，形成系統(tǒng)的流，并認(rèn)為“公共政策是對全社會的價(jià)值作有權(quán)威的分配?！盵2]政治系統(tǒng)在壓力的反應(yīng)下，為了維護(hù)自身的生存和發(fā)展，必然會對社會做出權(quán)威性的價(jià)值分配。

（2）國內(nèi)相關(guān)理論

我國學(xué)者陳慶云對公共政策分析的理論作了思考，他對戴維·伊斯頓的理論進(jìn)行修正，認(rèn)為“公共政策的本質(zhì)不是對全社會的價(jià)值分配，而是利益分配”[3]。價(jià)值的理解在一定程度上過于寬泛，即可以從哲學(xué)角度定義，也可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋，如果把“價(jià)值”改成“利益”，更能很好的從本質(zhì)上把握公共政策的特征。而學(xué)者張國慶提倡“漸進(jìn)主義政策理論”和“有限理性政策理論”，他認(rèn)為過分強(qiáng)調(diào)理性主義公共政策分析，容易在制定和實(shí)施公共政策過程中出現(xiàn)許多誤區(qū)和困境[4]。政策是要在一種漸進(jìn)演變的過程中尋獲，并通過政府來實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)過程中人們難免會受到直覺、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值判斷等因素的影響，因此，必須要區(qū)分事實(shí)與價(jià)值，價(jià)值的偏好不能代替事實(shí)的發(fā)展，客觀理性的政策方式不過是一種形式，而不真實(shí)的與實(shí)踐相統(tǒng)一。

二、關(guān)于公共政策分析的方法

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了巨大成功，不僅促進(jìn)了社會全面進(jìn)步，公共政策分析的方法也由摸索階段向主動(dòng)理性構(gòu)建階段轉(zhuǎn)變。在參照了國外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，哈爾濱工業(yè)大學(xué)的米加寧和王啟新提出了一種面向?qū)ο蟮墓舱叻治龇椒╗5]，并從實(shí)踐與理論的角度探討了這種分析方法的局限性和優(yōu)點(diǎn)。所謂面向?qū)ο蟮墓舱叻治?，是指面對將?fù)雜的社會問題，怎樣合理地平衡各種力量之間的矛盾，如何合理地分配各方面的利益，達(dá)到帕累托最優(yōu)的一種分析問題的方法。山西師范大學(xué)的郭正紅和遲梅花從唯物辯證法的角度提出運(yùn)用矛盾分析方法[6]對公共政策進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)矛盾是在統(tǒng)一性和斗爭性中共存的，斗爭性基于同一性的前提下，兩則是不能相互脫離而存在的，必須使它們有機(jī)的結(jié)合起來，從多角度、多層次理解和把握社會問題。除了上述兩種比較常見的公共政策分析方法外，在實(shí)際的操作中，政策研究者通常會將不同的方法以不同的方式結(jié)合起來使用。

三、關(guān)于公共政策分析的政策目標(biāo)

王學(xué)義關(guān)于公共政策目標(biāo)中，提出了價(jià)值分析的科學(xué)化[7]問題，認(rèn)為公共政策目標(biāo)本身源于公共政策的科學(xué)化要求，即注重公共政策目標(biāo)中的價(jià)值分析，把握價(jià)值分析的客觀性與科學(xué)性，從而能夠很好地促進(jìn)政策目標(biāo)確立的科學(xué)化。

追求公共政策的科學(xué)性、合理性是政府制定公共政策的重要目標(biāo)之一，在許多政策制定的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)持科學(xué)與價(jià)值相結(jié)合的原則，把公眾利益和社會發(fā)展作為政策目標(biāo)，是一切公共政策制定的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公共政策被稱為“公共”的原因來源于公共政策目標(biāo)的公共性，但是在實(shí)施的過程中很多沒有考慮到民眾的利益，就違背了政策的目標(biāo)，達(dá)不到預(yù)期的效果。

四、關(guān)于公共政策分析的執(zhí)行

公共政策的執(zhí)行在一定程度上有偏差，提高公共政策執(zhí)行的效率是公共政策執(zhí)行學(xué)者致力研究的重要課題，引起公共政策執(zhí)行偏差的主要原因源于政策執(zhí)行的主體。高建華在研究影響公共政策有效執(zhí)行主體因素中認(rèn)為“公共政策偏差的主要源于公共政策執(zhí)行主體逐利的結(jié)果”。[8]想要消除影響公共政策執(zhí)行主體的因素，需要培育“公共”的精神，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，適當(dāng)對公共政策執(zhí)行主體采取利益刺激，以防在執(zhí)行公共政策過程中的走樣和變形。而周國雄認(rèn)為提升公共政策的執(zhí)行能力不僅受行為主體的影響，還受制度、社會的價(jià)值觀和道德理論等非正式制度的影響。[9]他更具體的分析了影響公共政策執(zhí)行力的因素，從一定程度上來說，提高了對公共政策執(zhí)行的認(rèn)知水平和認(rèn)同感，有利于推動(dòng)公共政策執(zhí)行力水平的發(fā)展。

五、關(guān)于公共政策分析的效果評估

公共政策分析的效果評估是公共政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是評價(jià)和判斷一系列政策實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，公共政策是否有好的效果，主要受評價(jià)主體的衡量，而政府與公眾是不同的政策評估主體，大多時(shí)候公眾無法知道政府政策評價(jià)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，而政府專業(yè)化的政策評估機(jī)構(gòu)對于公眾來說理解上存在一定程度的困難。王旭東通過對當(dāng)前中國政策評價(jià)體系和評價(jià)狀況的研究，分析了公眾與政府兩者的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。他強(qiáng)調(diào)利益問題是影響社會和諧與否的根本問題，只有構(gòu)建科學(xué)有效的利益制度體系，引導(dǎo)公眾通過多種渠道合法地、理性地表達(dá)利益訴求，才能化解兩者的矛盾，從而減少利益沖突所帶來的負(fù)面效應(yīng)。[10]

在我國，由于公共政策的發(fā)展還比較短暫，對政策的分析還處與初級階段，還需要社會各界和相關(guān)的學(xué)術(shù)研究者在實(shí)踐中不斷的探索，促進(jìn)和加強(qiáng)我國關(guān)于公共政策分析的研究。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部現(xiàn)代化發(fā)展研究中心）

參考文獻(xiàn)：

[1]何志武.大眾媒介參與公共政策過程的機(jī)制研究—以武漢市取締“麻木”（三輪車）的政策過程為例[D].華中科技大學(xué)，2007.

[2]David Easton.Political System[M].New York：Knopf，1953.

[3]陳慶云.關(guān)于公共政策分析理論的思考[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)，1995（6）.

[4]張國慶.公共政策分析[M].復(fù)旦大學(xué)出版，2004.

[5]米加寧、王啟新.面向?qū)ο蟮墓舱叻治龇椒╗J].公共管理學(xué)報(bào)，2009（1）.

[6]郭正紅、遲梅花.矛盾分析法是公共政策分析的基本方法[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（3）.

[7]王學(xué)義.公共政策目標(biāo)確定中價(jià)值分析的科學(xué)化問題[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（6）.

[8]高建華.影響公共政策有效執(zhí)行主體因素分析[J].河北學(xué)刊，2007（6）.

[9]周國雄.提升公共政策執(zhí)行力的制度分析[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2007（8）.

[10]王旭東.公共政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較研究—基于公眾與政府的視角[D].廣東：廣東海洋大學(xué)，2013.