關(guān)于神木縣退耕還林還草工程實施情況現(xiàn)狀調(diào)查及探討

王愛平 劉娟 劉美利

[摘 要] 分析神木縣退耕還林工作實施情況，并提出相應(yīng)對策，以期促進(jìn)當(dāng)?shù)赝烁€林工作的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 退耕還林 問題 對策 神木縣

[中圖分類號] S7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）10-0142-02

退耕還林是我國改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要工程，具有重要的現(xiàn)實和歷史意義?？偟膩砜?，黨中央、國務(wù)院退耕還林還草政策符合神木縣農(nóng)村實際，合民情，順民意，深受農(nóng)民群眾歡迎。神木縣退耕還林還草工作規(guī)劃科學(xué)、扎實，政策把握到位，責(zé)任落實細(xì)致，各項工作有序推進(jìn)，進(jìn)展順利，成效顯著。本文全面反映了神木縣退耕還林還草工作現(xiàn)狀，客觀分析了影響和制約神木縣退耕還林還草工作的困難和問題，為今后神木縣探索退耕還林還草工作新路子有一定意義。

1 退耕還林還草工作實施情況

1.1 國家政策性退耕還林還草落實基本情況

實施退耕還林還草是黨中央、國務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境做出的重大決策，是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點生態(tài)工程，是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障措施，也是一項重要的惠民濟(jì)民政策[1]。退耕還林還草政策實施以來，神木縣積極響應(yīng)號召，認(rèn)真落實退耕還林還草政策。從1999年至2007年神木縣累計實施退耕還林還草造林76.52萬畝，其中退耕地造林26.42萬畝，宜林荒山造林50.1萬畝，封山育林0.5萬畝。按年度：1999年11.6萬畝，其中退耕地造林6.1萬畝，宜林荒山造林5.5萬畝；2002年21萬畝，其中退耕地造林8萬畝，宜林荒山造林13萬畝；2003年25.6萬畝，其中退耕地造林9萬畝，宜林荒山造林16.6萬畝；2004年6.5萬畝，其中退耕地造林0.5萬畝，宜林荒山造林6萬畝；2005年3.82萬畝，其中退耕地造林2.82萬畝，宜林荒山造林1萬畝，同時完成封山育林0.5萬畝；2006年完成宜林荒山造林3萬畝；2007年完成宜林荒山造林5萬畝。該工程涉及神木縣21個鎮(zhèn)（辦）的678個行政村，使全縣32413戶的123800位農(nóng)民直接受益。目前已經(jīng)完成了1999年第八輪、2002年第六輪、2003年第五輪，2004第四輪和2005年第三輪的政策兌現(xiàn)，累計兌現(xiàn)資金 24361.6萬元，按現(xiàn)行政策兌現(xiàn)完畢后，國家將累計投入種苗費(fèi)3826萬元，政策兌現(xiàn)資金52840萬元。退耕還林還草工程管理規(guī)范，生態(tài)效果明顯，全縣退耕還林還草保存面積全部合格，并順利通過了國家林業(yè)局的驗收。

2 地方自主實施退耕還林情況及主要做法

2007年以后，國家沒有下達(dá)新的退耕還林還草任務(wù)，神木縣針對造林現(xiàn)狀及農(nóng)戶的要求，在總結(jié)國家退耕還林還草工程經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合全縣工程造林，于2012年起陸續(xù)實施了一部分由縣財政投資的棄耕地造林綠化工程。其中2012年神木縣結(jié)合欄桿堡鎮(zhèn)、解家堡辦事處、西溝辦事處兩萬畝的工程造林，完成了棄耕地造林1.2923萬畝，參照國家政策性退耕標(biāo)準(zhǔn)，給予退耕戶每畝160元的補(bǔ)助承諾，連續(xù)給予10年的補(bǔ)助資金，每年發(fā)放補(bǔ)助資金為206.74832萬元，10年合計補(bǔ)助資金為2067.4832萬元；2013年結(jié)合榆神高速綠化工程造林項目，完成棄耕地造林面積0.570348萬畝，每年給予農(nóng)戶補(bǔ)助資金為91.25568萬元，10年合計補(bǔ)助資金為912.5568萬元；2014年于李家陰灣段完成1萬畝棄耕還林工程（其中耕地0.73萬畝），結(jié)合榆神高速永興段0.8萬畝綠化工程，完成棄耕地造林0.4萬畝，按照相同投資標(biāo)準(zhǔn)，累計退耕補(bǔ)助資金1808萬元。這一政策的出臺，得到全縣范圍的積極響應(yīng)，很多村鎮(zhèn)都積極爭取每年的地方退耕指標(biāo)。棄耕地造林之所以能與工程造林很好地結(jié)合，主要從以下幾個方面取得了突破。

2.1 按照全縣工程造林模式開展，確保造林成效。從規(guī)劃、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、驗收都嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，每一處工程都統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實施。設(shè)計堅持等高線繞山轉(zhuǎn)，按照林種、樹種、生長習(xí)性和生長規(guī)律，拉線定距，科學(xué)整地，科學(xué)栽植；管理檢查工程造林的模式進(jìn)行，嚴(yán)把栽植、管護(hù)、補(bǔ)植、驗收關(guān)，全面提高了造林成活率和保存率。

2.2 參考國家退耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)，補(bǔ)償農(nóng)戶損失。退耕地的補(bǔ)貼按國家退耕還林還草補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上堅決只漲不降，使農(nóng)民越退越有信心，保證神木縣林地面積持續(xù)增長，實現(xiàn)生態(tài)與效益雙豐收。

2.3 結(jié)合民生工程合理規(guī)劃實施，權(quán)衡農(nóng)戶利益。造林地塊落實時充分聽取村民意見，將造林地盡量落實到村民需要修生產(chǎn)道路、建農(nóng)田防護(hù)林等能夠改善和提高生產(chǎn)的地段，將農(nóng)民現(xiàn)實利益與造林相結(jié)合。

2.4 選取坡耕地、棄耕地、低肥力地造林，實現(xiàn)農(nóng)戶自愿參與。積極鼓勵農(nóng)民將坡耕地、棄耕地、低肥力地在一定范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在土地所有權(quán)不變的前提下，將使用權(quán)出讓給政府造林，使農(nóng)民實現(xiàn)拿低產(chǎn)土地?fù)Q取高于本身收益的耕地補(bǔ)償款的愿望，從而解決造林綠化地塊難以協(xié)調(diào)的問題。

3 退耕還林還草取得成效

3.1 生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。退耕還林還草政策得實施以來，使神木縣新增林地面積接近80萬畝，累計治理水土流失面積超過200平方公里，占水土流失面積的60%。林草覆蓋率提高了6個百分點，是歷史上增幅最大、增長最快的時期。生態(tài)環(huán)境總體好轉(zhuǎn)，局部地區(qū)明顯改善，總體來看，全縣生態(tài)狀況已由退耕前的“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的方向發(fā)展[2]。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整。農(nóng)村大量勞動力從糧食生產(chǎn)中解放出來，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工商業(yè)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等替代產(chǎn)業(yè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。隨著林草地不斷發(fā)展，神木縣按照現(xiàn)代畜牧業(yè)為主攻方向，大力發(fā)展規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)，全縣21個鎮(zhèn)（辦）共建成各類規(guī)模養(yǎng)殖場560家，具備法人資格的規(guī)模養(yǎng)殖場339個。到“十二五”末，全縣人工草地保留面積要力爭達(dá)到200萬畝，豬飼養(yǎng)量達(dá)到50萬頭，奶牛存欄達(dá)到1萬頭，肉牛存欄達(dá)到6萬頭，羊子存欄量達(dá)到100萬只。畜牧業(yè)產(chǎn)值達(dá)到18億元，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到75%以上。

3.3 農(nóng)民收入實現(xiàn)穩(wěn)步增長。目前，全縣退耕還林還草已累計兌現(xiàn)補(bǔ)助資金2.4 億元，全部兌現(xiàn)結(jié)束后，僅退耕還林還草一項，國家投入資金累計可達(dá)5.6億元，農(nóng)民人均可收入3000元。隨著全縣生態(tài)建設(shè)的不斷推進(jìn)，未來造林綠化從量上必定持續(xù)增加，給農(nóng)戶帶來的收益也必將隨之增加。

4 退耕還林還草實施過程中存在的問題

4.1 后期管護(hù)缺乏。首先，隨著全縣城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)民大量進(jìn)城，造成農(nóng)村勞力嚴(yán)重流失，退耕還林后續(xù)管護(hù)因勞力問題受到很大影響；其次，相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為“還生態(tài)林是為國家栽樹”，退耕還林還草后沒有進(jìn)行合理的撫育管理，任由樹苗自生自滅。由于后期管理不到位，直接限制了工程經(jīng)濟(jì)效益的正常發(fā)揮，導(dǎo)致農(nóng)民難以從退耕還林還草中得到回報，這對全縣廣大以土地為生存支柱的農(nóng)民來說，無異于雪上加霜。另外，神木縣近年與工程造林相結(jié)合的退耕還林，由于資金投入有限，設(shè)計管護(hù)期只有三年，遠(yuǎn)不能滿足正常成林需求。因此，不管是響應(yīng)國家退耕政策的退耕地，還是地方結(jié)合工程造林完成的造林地，都需另行安排后期的專項管護(hù)資金來保障林木的正常生長。

4.2 效益發(fā)揮緩慢。雖然通過退耕還林政策補(bǔ)貼，讓農(nóng)戶立刻見到收益，也讓當(dāng)?shù)刂脖桓采w率有所增加，使得局部生態(tài)環(huán)境得到了一定改善，但是與耕作農(nóng)作物收益相比較，農(nóng)民退耕后的土地收入相對甚少。政策的補(bǔ)貼及退耕地本來效益的發(fā)揮緩慢，導(dǎo)致農(nóng)戶在退耕地上下功夫、做文章相當(dāng)較少，相比設(shè)計，退耕地本身的效益發(fā)揮的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

4.3 林火矛盾凸顯。隨著封山育林、封山禁牧工作的開展，神木縣基本杜絕了散牧現(xiàn)象，植被恢復(fù)取得顯著成效。然而，封育工作使林地內(nèi)枯草的陳年堆積越來越多，發(fā)生火情火險的隱患急劇上升。加之以往林地設(shè)計很少考慮林分的搭配和防火隔離帶的修建，一旦發(fā)生火險，就造成整片林地過火現(xiàn)象，多年營造的林地會遭受毀滅性的損失。近年來防止森林火險已作為一個新的工作重點被林業(yè)部門提上日程。

4.4 經(jīng)營信心不足。2007年起，國家在完善退耕還林還草政策時對原來納入計劃的退耕面積延長了政策補(bǔ)助，同時暫停下達(dá)新的退耕計劃任務(wù)，導(dǎo)致一些農(nóng)戶忙于經(jīng)營傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展退耕產(chǎn)業(yè)上投入較少。

針對存在問題和退耕還林還草工作的緊迫性、艱巨性和嚴(yán)肅性，神木縣將進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，明確職責(zé)，加大政策法規(guī)的宣傳和實施力度，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，結(jié)合實際制定出切實可行的管護(hù)措施，使神木縣的退耕還林還草工作“退得下，穩(wěn)得住，不反彈”，使退耕還林還草真正成為神木縣一項保護(hù)和改善環(huán)境的“生態(tài)工程”，增加農(nóng)民收入的“致富工程”，深受歡迎農(nóng)民的“民心工程”。

5 針對神木縣存在的問題，提出以下幾點建議

5.1 規(guī)范管護(hù)工作，保障退耕成果。在退耕還林還草后期管護(hù)和鞏固成果項目實施中，更應(yīng)該重申黨政“一把手”責(zé)任制，以此加強(qiáng)退耕還林還草的管理管護(hù)工作。要制定出臺退耕還林還草管理管護(hù)辦法，形成長效機(jī)制[4]。一是要充分利用村組護(hù)林員，明確職責(zé)，落實人員，保證其積極發(fā)揮作用；二是要明確退耕戶的權(quán)利與義務(wù)，退耕戶不僅有義務(wù)讓林木成活保存率達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)，還要更加重視林木的林分質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)收益等，并將其與政策補(bǔ)助兌現(xiàn)直接掛鉤，以此提高退耕農(nóng)戶的管護(hù)意識；三是將管護(hù)作為鞏固退耕還林還草成果的一項長期措施，常抓不懈，除了每年定期舉行的鞏固退耕還林農(nóng)民技能培訓(xùn)和正常撫育工作外，林業(yè)職能部門要結(jié)合日常的造林工作，將對農(nóng)戶技能培訓(xùn)和造林日常管護(hù)作為常態(tài)來抓，切實保護(hù)好綠化造林成果。

5.2 合理封禁政策，解決林火矛盾。近年來，隨著大量植樹造林、封山育林工作的開展，神木縣林木面積持續(xù)增加，林地火險時有發(fā)生。解決好林地火險問題，最好的辦法就是通過牲畜在不危害林木的前提下啃食野生雜草。如果能夠選擇適當(dāng)?shù)臅r節(jié)，例如在秋季結(jié)實時期適度放牧，一方面可以減輕農(nóng)民飼草短缺的問題，另一方面可減少冬季的火情隱患，從而降低林地火險的發(fā)生。

5.3 利用閑置土地，再造退耕功績。根據(jù)神木縣2013年退耕意愿調(diào)查情況統(tǒng)計，全縣農(nóng)戶仍有78.5萬畝耕地愿意實施退耕還林，其中25度以上的坡耕地31.8萬畝，15-25度的46.7萬畝，另外，全縣有200多萬畝宜林荒山荒沙仍需治理。因此，應(yīng)充分考慮神木縣黃土高原丘陵溝壑區(qū)25度以上坡耕地畝產(chǎn)糧食、產(chǎn)值低，農(nóng)民種植后造成的生態(tài)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)收入的現(xiàn)狀，適時適量給予下達(dá)退耕計劃。

5.4 加大退耕投入，提高工程質(zhì)量。建議根據(jù)當(dāng)前已經(jīng)實施的退耕還林還草建設(shè)規(guī)模，制定詳細(xì)的林分質(zhì)量改造和優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)規(guī)劃，依據(jù)退耕還林還草實施區(qū)域，因地制宜，適度發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，重點以改造紅棗、核桃等經(jīng)濟(jì)價值較高的實生樹種為主。在現(xiàn)有補(bǔ)植補(bǔ)造項目的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大資金投入力度，整村規(guī)劃，逐年實施，通過3-5年將現(xiàn)有退耕還林還草面積進(jìn)行全部改造，以此提高退耕還林還草工程整體質(zhì)量。新退耕工程中，要充分考慮防火隔離帶的設(shè)置、后期管護(hù)的要求及后續(xù)發(fā)展的問題。

5.5 深入調(diào)查研究，總結(jié)推廣經(jīng)驗。例如，針對勞力缺乏問題，退耕戶之間形成委托護(hù)林關(guān)系，部分農(nóng)村出現(xiàn)留守人員“護(hù)林專業(yè)戶”，外出人員在不影響退耕還林的管護(hù)的前提下安心搞好工作，這些做法值得我們進(jìn)一步思考和推廣。

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