淺析土地儲備貸款特點(diǎn)及敘做要點(diǎn)

作者簡介：彭佳劼（1985-），男，漢族，重慶人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)同等學(xué)力申請碩士學(xué)位學(xué)員，招商銀行，研究方向：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘要：隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，各地政府不斷加大對各類土地的儲存和前期開發(fā)整理力度，以此向全社會提供各種建設(shè)用地。土地作為一種稀缺的高價(jià)值資源，其征轉(zhuǎn)收購過程需要大量資金投入，而地方政府財(cái)力的有限性就給銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)帶來了業(yè)務(wù)機(jī)會，土地儲備貸款即應(yīng)運(yùn)而生，在全國范圍內(nèi)迅猛發(fā)展。本文旨在對土地儲備貸款自身特征和風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)等敘做要點(diǎn)進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：土地儲備；貸款；業(yè)務(wù)敘做

一、土地儲備貸款簡介

按《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號），土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備的具體實(shí)施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號），只有列入土地儲備機(jī)構(gòu)名錄的事業(yè)單位才能進(jìn)行相關(guān)工作。故土地儲備貸款是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向進(jìn)入名錄的土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的用于儲備地塊相關(guān)補(bǔ)償和前期開發(fā)等支出的授信業(yè)務(wù)。

二、土地儲備貸款特點(diǎn)

從土地儲備的定義并結(jié)合上圖可以得出，土地儲備在審批手續(xù)、運(yùn)作流程、資金使用和收益實(shí)現(xiàn)等方面均與一般建設(shè)項(xiàng)目有著顯著差異。因此，土地儲備貸款也就有著區(qū)別于項(xiàng)目融資的獨(dú)特特點(diǎn)。

1.貸款主體。囿于國家相關(guān)規(guī)章制度，土地儲備的實(shí)施主體只能是進(jìn)入土地儲備機(jī)構(gòu)名錄的事業(yè)單位，不能是其他經(jīng)營主體或融資平臺，因而土地儲備貸款的主體也只能是上述土地儲備機(jī)構(gòu)。

2.合規(guī)手續(xù)。對于一般項(xiàng)目融資，立項(xiàng)、規(guī)劃、用地和環(huán)評四項(xiàng)合規(guī)手續(xù)缺一不可，而對于土地儲備貸款，上述合規(guī)手續(xù)則并非必須。土地儲備貸款所需的合規(guī)手續(xù)則為有權(quán)審批的人民政府同意土地儲備機(jī)構(gòu)儲備土地的批復(fù)、實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)征（轉(zhuǎn)）收集體土地的批復(fù)、集體土地征收儲備的立項(xiàng)及可研批復(fù)和擬儲備土地及擬抵押儲備地所在區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃。

3.還款來源。就一般項(xiàng)目融資而言，其第一還款來源為建設(shè)項(xiàng)目自身運(yùn)營獲得經(jīng)營收入形成的自由現(xiàn)金流，而對于土地儲備貸款，因土地儲備機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目自身并無收入等現(xiàn)金流來源，最終的收益實(shí)現(xiàn)是通過儲備土地出讓后的相關(guān)收儲整治成本、出讓收益和稅費(fèi)返還達(dá)成，因此第一還款來源即為土地出讓后獲得的土地儲備整治成本、出讓收益和以城市建設(shè)配套費(fèi)為代表的稅費(fèi)返還。

4.擔(dān)保情況。土地儲備貸款多以土地儲備機(jī)構(gòu)名下儲備地作為抵押物，但土地儲備機(jī)構(gòu)又并非其名下儲備地的完全的使用權(quán)人。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，尚未完成地面上房屋拆遷整治工作的不能頒發(fā)土地使用權(quán)證，與《土地登記辦法》和《土地儲備管理辦法》等法律法規(guī)相沖突，有法學(xué)學(xué)者認(rèn)為該類登記發(fā)證的行為不能設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)只能作為一種預(yù)告登記，具體使用權(quán)歸屬在司法層面的具體操作一直存在較大爭議。而使用權(quán)抵押是建立在明確的使用權(quán)歸屬上的，故儲備土地抵押的效力也就有待司法實(shí)踐的進(jìn)一步確認(rèn)。

5.授信支持對象。根據(jù)《土地儲備管理辦法》和國土資源部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》，土地儲備實(shí)行計(jì)劃管理，根據(jù)年度儲備計(jì)劃由同級財(cái)政部門審定年度土地儲備資金收支預(yù)算，并且在實(shí)施土地儲備計(jì)劃時(shí)，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)?？梢?，儲備土地已納入年度土地儲備計(jì)劃，其資金收支納入年度預(yù)算，并有經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案是儲備行為合法有效的前提，也是儲備貸款第一還款來源充足穩(wěn)定的保障。因此，土地儲備貸款的授信支持對象也就是具備上述條件地塊的儲備整治行為。

6.授信規(guī)模。對于一般項(xiàng)目融資，授信規(guī)模只需考慮項(xiàng)目總投資和自由現(xiàn)金流狀況、申請人資本金和自有資金情況、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)狀況以及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)水平等因素。但土地儲備貸款不能僅考慮上述因素，根據(jù)前述《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擬批準(zhǔn)的融資額度與本年度已發(fā)生的融資額度累計(jì)不得超過省級財(cái)政部門核準(zhǔn)的年度可融資規(guī)模，故土地儲備貸款的授信規(guī)模另需考慮儲備機(jī)構(gòu)的尚余年度可融資規(guī)模情況。

7.與地方政府財(cái)力關(guān)聯(lián)。由于土地儲備整治是地方政府的投資和采購行為，其資本金投入和后續(xù)資金來源都在很大程度上取決于地方政府財(cái)力狀況。同時(shí)，土地儲備貸款的第一還款來源為儲備地塊出讓后獲得的土地儲備整治成本、出讓收益和以城市建設(shè)配套費(fèi)為代表的稅費(fèi)返還，其能否及時(shí)足額實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力有著緊密聯(lián)系。因此，需充分考核實(shí)施土地儲備所在地的經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣?cái)力水平，特別是地方本級財(cái)政收入、可支配財(cái)力和年度累計(jì)財(cái)力等指標(biāo)，這是土地儲備貸款的又一重要特點(diǎn)。

8.風(fēng)險(xiǎn)因素。除了一般項(xiàng)目融資共有的市場風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等之外，土地儲備貸款在信用風(fēng)險(xiǎn)、政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和社會影響風(fēng)險(xiǎn)等方面有著自己的特點(diǎn)。

三、業(yè)務(wù)敘作要點(diǎn)建議

土地儲備貸款是當(dāng)前地方融資平臺業(yè)務(wù)中的一大增長點(diǎn)，有著相對封閉的資金回路，可以帶來較高綜合回報(bào)，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)吸引力較大。同時(shí)結(jié)合其自身特點(diǎn)和業(yè)務(wù)操作方式，在項(xiàng)目融資敘做評估要點(diǎn)基礎(chǔ)上，對土地儲備貸款敘做管理過程中，建議注意：

1.慎選優(yōu)選授信主體和融資項(xiàng)目。當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)控持續(xù)深入，地方融資平臺管控穩(wěn)步推進(jìn)，加上中央對財(cái)稅制度的改革，使得當(dāng)前地方政府的“土地財(cái)政”很難繼續(xù)持續(xù)，土地融資風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。因此，敘做土地儲備貸款時(shí)應(yīng)慎選優(yōu)選授信主體和融資項(xiàng)目，建議選擇由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方政府財(cái)力較為充足的地市級以上政府直屬并位列土地儲備機(jī)構(gòu)名錄的儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施的區(qū)位優(yōu)良、規(guī)劃用途為商住金融類、權(quán)屬清晰、補(bǔ)償安置到位的儲備土地項(xiàng)目。

2.落實(shí)合規(guī)審批手續(xù)。獲得同意土地儲備機(jī)構(gòu)儲備土地的批復(fù)才能實(shí)施土地儲備；有了實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)征（轉(zhuǎn)）收集體土地的批復(fù)，儲備的集體土地才能獲得國有建設(shè)用地身份；儲備地及抵押地的控制性詳細(xì)規(guī)劃情況不僅很大程度上決定了儲備地塊未來的市場受讓狀況，決定著第一還款來源充足與否；同時(shí)也決定了抵押地塊的足值有效程度。因此，敘做土地儲備貸款時(shí)需按《土地儲備管理辦法》和國土資源部及當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)法規(guī)規(guī)章落實(shí)項(xiàng)目的各項(xiàng)審批手續(xù)，規(guī)避政策法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.確保擔(dān)保足值有效。土地儲備貸款多以儲備地使用權(quán)作為擔(dān)保措施，在目前儲備地使用權(quán)歸屬尚存爭議使得抵押法律效力存疑的情況下，更應(yīng)盡量在滿足《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的情況下，按《土地儲備管理辦法》和國土資源部162號文規(guī)定，選擇產(chǎn)權(quán)清晰、土地取得方式及程序合規(guī)、補(bǔ)償?shù)轿?、已注銷原土地登記及他項(xiàng)權(quán)利并具有合法的土地使用證，規(guī)劃用途為商住金融類的儲備地使用權(quán)作抵押，以盡可能保證抵押擔(dān)保的足值有效。

4.合理設(shè)計(jì)土地儲備資金回路并落實(shí)管理。敘做土地儲備貸款應(yīng)設(shè)計(jì)合理的土地儲備資金回路，設(shè)立貸款支付償還專戶，并將其作為授信機(jī)構(gòu)獲得財(cái)政返還的唯一賬戶。盡量讓當(dāng)?shù)刎?cái)政在授信銀行開立土地出讓價(jià)金及稅費(fèi)收繳歸集專戶，使整個(gè)土地儲備資金在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下形成閉合回路，封閉運(yùn)行。同時(shí)，對于貸款資金全部實(shí)行受托支付，并通過對土地儲備機(jī)構(gòu)財(cái)政返還賬戶日常資金流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，掌握土地儲備機(jī)構(gòu)營運(yùn)狀況和儲備項(xiàng)目進(jìn)展情況，確保土地儲備機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有序，項(xiàng)目進(jìn)度正常，貸款使用符合規(guī)定的土地儲備資金使用范圍，未被挪用。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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