“民告官”到底難在哪

不少執(zhí)行難的案件背后閃動著權(quán)力的魅影。在一些“官”的眼中，“民”不可能與自己平起平坐。即使官司輸了，他們首先想到的也是要挽回面子，其本質(zhì)可以歸結(jié)為“權(quán)大還是法大”的問題。

今年5月起，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（下文簡稱“行訴法”）實施，意味著“民告官”正式步入新時代。

曾幾何時，中國的“秋菊們”為了“要一個說法”而歷盡曲折，辛酸難言。新行訴法會為“秋菊”的命運帶來哪些改變？

立案難：法院選擇性立案

多年來，在“行訴法”實施過程中，中國的“民告官”之路走得并不順暢。其中，法院“立案難”成為原告面臨的第一道“攔路虎”。

到底“民告官”立案有多難？據(jù)最高法的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990年-2012年，全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬多件，年均83168件，占受理案件總數(shù)的比例不超過2%。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員熊秋紅認(rèn)為，在中國，由于法院“案多人少”、行政權(quán)力干預(yù)司法、社會轉(zhuǎn)型期法律規(guī)定不明確等原因，導(dǎo)致不少法院有時選擇性立案，將一些“棘手的案件”拒之門外，而法律規(guī)定的“立案審查制”成為不予立案的最好理由，從而形成了“立案難”問題。

為了解決這個問題，新行訴法增加條款：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理?！痹摋l款進(jìn)一步明確，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?！?/p>

此外，新行訴法建立了“越級起訴制度”，規(guī)定“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴?！边@從根本上化解了當(dāng)事人訴訟無門的問題，有效保障了當(dāng)事人的訴權(quán)。

值得注意的是，5月1日，最高法《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》開始實施，要求對依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理。而事實上，地方法院在意見實施前已紛紛出臺實施細(xì)則。

由于立案門檻大幅降低，全國各地“民告官”立案數(shù)量呈現(xiàn)井噴之勢。5月4日是新行訴法實施后首個工作日。據(jù)最高法數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)天，全國各級法院行政一審共登記立案2000多件，與上月相比翻了近一番。

審判難：地方權(quán)力干預(yù)

一直以來，處于弱勢地位的中國普通民眾受“官官相護(hù)”等傳統(tǒng)文化的影響，除非萬不得已，否則不會與政府或官員對簿公堂。除了怕被報復(fù)外，還擔(dān)心一旦打官司，法院不能秉公執(zhí)法作出公正判決。

而事實上，以往有些地方行政領(lǐng)導(dǎo)對“民告官”案件也喜歡親自“過問”一番，實則是行政干預(yù);而有些法院怕得罪當(dāng)?shù)卣凸賳T，不敢理直氣壯地審案，甚至偏袒官方，不能正常行使審判權(quán)，以致“民告官”案件審理有失公正。

1988年8月，自浙江溫州市中級人民法院公開審理了當(dāng)時轟動全國的“農(nóng)民告縣長”案之后，尤其是行政訴訟法實施以來，“民告官”案件幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域，而審理中的地方保護(hù)主義問題也備受詬病。

到底“民告官”審理有多難？據(jù)江蘇省高院透露，江蘇2013年全省“民告官”的官司一共4100余起，但勝訴率卻不足5%，低于全國平均水平。

對于這些存在的問題，新行訴法也有針對性的解決路徑。第十八條第二款規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳今年3月印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，也為領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法劃出“紅線”，為司法機(jī)關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)提供制度保障。

執(zhí)行難：機(jī)關(guān)單位“老賴”

到底“民告官”執(zhí)行有多難？據(jù)《中國法律年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2007年至2011年，全國行政訴訟案件一審判決162767件，同期行政執(zhí)行案54572件，強(qiáng)制執(zhí)行率33.53%，即有1/3左右的生效判決沒有得到自動履行。

“民告官案件執(zhí)行難，除了法律不健全，處罰力度不夠以外，更重要的原因在于，不少執(zhí)行難的案件背后閃動著權(quán)力的魅影。”北京大成律師事務(wù)所高級合伙人杜立元律師說。

“這種情況與中國社會根深蒂固的官本位思想有關(guān)?！倍帕⒃J(rèn)為，在一些“官”的眼中，“民”不可能與自己平起平坐。即使官司輸了，他們首先想到的不是執(zhí)行，而是要挽回面子，其本質(zhì)可以歸結(jié)為“權(quán)大還是法大”的問題。

由此，解決“執(zhí)行難”問題，已經(jīng)成為提升司法公信力的一項重要工作。早在2002年11月，中共十六大報告就明確提出要“切實解決‘執(zhí)行難問題”，并將其作為推進(jìn)司法體制改革的一項重要內(nèi)容。

針對“民告官”案件執(zhí)行難的問題，新行訴法加大了強(qiáng)制執(zhí)行措施力度。新行訴法第九十六條規(guī)定，拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留;情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

“破解執(zhí)行難，修改后的行政訴訟法推出組合拳?！敝貞c市榮昌縣人民法院副院長魏東說。他同時指出，新“行訴法”在過去行政訴訟法已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，更加細(xì)化措施，增強(qiáng)實效。如過去對不履行判決的行政機(jī)關(guān)處以罰款，現(xiàn)在修改為對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行罰款，增加了對行政機(jī)關(guān)拒絕履行情況予以公告的措施，通過減損其名譽的方式促使其自覺履行。

參與此次行訴法修訂的中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)可該條文有一定震懾作用，“如果法院較起真來，真要實施拘留，現(xiàn)在是有法律依據(jù)的”。

“修改后的行政訴訟法的實施，擴(kuò)張了受案范圍，暢通了訴訟渠道，會讓法院受理的行政案件劇增，法院行政審判領(lǐng)域的案多人少矛盾將開始凸顯。”魏東建議，“為化解這一難題，需要積極推進(jìn)司法體制改革，完善司法人員分類管理，完善司法責(zé)任制，健全司法人員職業(yè)保障制度，推動建立以法官為核心的人員分類管理體系、符合司法規(guī)律的審判權(quán)力運行機(jī)制、符合司法職業(yè)特點的職業(yè)保障體系，打造高素質(zhì)的職業(yè)法官隊伍，實現(xiàn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化?！?/p>

（《國際先驅(qū)導(dǎo)報》2015.5.25）