論PPP模式在水利基礎設施建設項目中的應用

摘 要：水利基礎設施建設是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性，所以其建設投資以公共財政投入為主，投資渠道單一。而隨著我國城市化進程的加速，水利基礎設施建設已難以滿足實際需求，必須加大建設力度，致使政府財政負擔加重，建設投資不足成為制約我國水利建設發(fā)展的主要問題。為此，在水利基礎設施建設中引入PPP模式，存在其必要性。文章結(jié)合PPP模式應用于水利基礎設施建設的優(yōu)勢與劣勢，分析了當前PPP模式運用中存在的問題，并提出相關建議，以期推進PPP模式在我國水利基礎設施建設中的應用與發(fā)展。

關鍵詞：PPP模式；水利基礎設施；政府；私人企業(yè)

1 PPP模式概述

PPP模式，主要指私人企業(yè)與公共部門合作，形成的對公共基礎設施的項目融資模式。其內(nèi)涵體現(xiàn)在參與主體、合同、共享、合作四個方面。其中，參與主體并非全部為民營企業(yè)與政府，也可是外資企業(yè)與政府，并且兩者之間的合作是通過簽訂特許合同及計劃而形成的。另外，政府與私人企業(yè)之間的合作是建立在對資源的共同投入基礎上，在風險承擔方面，由風險抵御能力較強的一方來合理分配，實現(xiàn)風險共擔，在確保公共設施高質(zhì)量的前提下，有效滿足私人企業(yè)對經(jīng)濟效益的追求。

2 水利基礎設施建設項目運用PPP模式的優(yōu)勢和劣勢

2.1 水利基礎設施建設項目運用PPP模式的優(yōu)勢

（1）緩解水利基礎設施建設的融資狀況。通常情況下，水利基礎設施建設主要依靠政府財政撥款，建設資金來源結(jié)構(gòu)單一，極易形成資金短缺問題。因此，在水利基礎設施建設中，納入市場競爭機制，不僅能拓寬融資渠道，緩解基礎設施建設的資金短缺狀況，還能促進我國水利建設的進一步發(fā)展。

（2）提高水利基礎設施的質(zhì)量。在PPP模式中，私人企業(yè)能參與到水利基礎設施建設的立項階段，與相關合作單位共同探討項目的技術(shù)方案，可在方案內(nèi)納入私人企業(yè)的先進管理方法與技術(shù)，以確保項目具備較高的可行性，并在項目建設資金充足的情況下，縮短建設工期，實現(xiàn)對項目成本的有效控制。

（3）調(diào)動私人企業(yè)投資的積極性。PPP模式的運用，讓私營企業(yè)享受到由政府所提供的扶持政策，如土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)、稅收優(yōu)惠等。通過上述舉措，有利于提高水利項目的收益，增加了水利項目建設中私營資本融入的可能性。

（4）實現(xiàn)風險的合理分配。在水利基礎設施建設中采用PPP模式，從立項階段便由政府部門與私人企業(yè)共同商討與解決項目資金構(gòu)成問題，并參與項目建設、運營的全過程，能有效分擔政府的財政投入壓力，為項目建設提供可靠的資金保障，降低政府項目建設風險，同時也減少了合作方的投資風險，讓更多的私營資本能融入到項目建設中來。其中，政府具有對項目的控制權(quán)，能對融資項目作出決策，并科學識別與分配風險。

2.2 水利基礎設施建設項目運用PPP模式的劣勢

（1）PPP模式是一種新型的融資模式，受到政府部門及相關私營企業(yè)的廣泛關注，雙方在開展合作關系的過程中，其商討的重點主要集中在項目融資問題上，并在其問題的談判中花費大量精力，致使前期費用及項目融資成本增加，阻礙了PPP模式在水利項目建設中的推廣。（2）PPP模式的組織形成較為復雜，每一個項目的組織形式都不一樣。同時，與政府合作的私企性質(zhì)也較為復雜，既有非營利公共組織，也有營利性私人組織。政府在與不同主體的合作中，難以避免各類責任分歧及利益沖突的產(chǎn)生，只有形成良好的合作機制，才能讓分歧最小化，確保雙方合作的公正、公平、合理。

3 當前水利基礎設施建設中關于PPP模式應用存在的主要問題

3.1 缺乏行之有效的PPP模式應用法律法規(guī)

現(xiàn)階段，在PPP模式方面，國內(nèi)還未構(gòu)建完整的法律法規(guī)體系。國家所頒布的法律規(guī)定主要集中于BOT融資項目，而在PPP項目的具體問題上，如PPP模式下的項目風險管理、政府扶持力度、特許授權(quán)形式等，還沒有作出詳細規(guī)定，這在很大程度上阻礙了PPP模式在國內(nèi)的應用與普及。

3.2 私營企業(yè)融資難度大

與其他投資主體相比，私營部門存在規(guī)模小、成本高、渠道窄等劣勢，在相關基礎設施建設項目合作中，難以占據(jù)有利地位。究其原因，主要在于當前信貸市場、銀行體系中還沒有形成相關的支持機制，來支持私營部門融資。同時，當前還未構(gòu)建完善的私營資本信用擔保體系。

3.3 政府定位不準

特許權(quán)協(xié)議是PPP模式下政府與私營部門形成合作關系的前提條件。PPP模式在水利基礎設施建設中的運用，使政府的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，以制定科學的監(jiān)管機制、處理好與私營機構(gòu)合作關系為主要工作任務，以最大化公共事業(yè)運行成本效益為主要目標。在這一過程中，政府難以及時轉(zhuǎn)變角色，更好地參與到私營部門的合作中去。

3.4 專業(yè)化項目人才奇缺

PPP模式在我國發(fā)展時間較短，對其模式的研究主要在于引進國外先進模式，其本土化研究理論尚未成熟，并且研究人數(shù)較少。同時，PPP模式的操作比較復雜，在當前國內(nèi)能有效勝任工程項目綜合管理的人才奇缺。

4 PPP模式在水利基礎設施建設應用中的改進策略

4.1 健全PPP模式應用的相關法規(guī)政策

PPP模式下的水利基礎設施建設項目參與部門較多，涉及層面非常廣，并且法律關系繁雜?，F(xiàn)階段，在美國、日本、澳大利亞等多個國家，都已成功制定了符合本國特征的PPP模式應用法律法規(guī)。雖然PPP項目融資所采取的方式及相關法律在國外一些國家較為適應，但并不符合我國實際國情。因此，要推動PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展，首先應結(jié)合我國發(fā)展詳情及現(xiàn)行法律，構(gòu)建有效、可行的中國化PPP模式應用法律法規(guī)。

4.2 拓寬私人企業(yè)的融資渠道

在政策方面，應給予私營部門平等、公正的待遇，合理解除一些限制性條件。同時，政府還應支持PPP項目通過外國政府或國家政策性銀行貸款，適當放寬社保基金、保險基金等大型基金的投資限制，以更好地實現(xiàn)對水利基礎建設項目的投資，緩解公共設施建設項目資金緊缺壓力。

4.3 合理定位政府權(quán)責

從實質(zhì)上講，在水利基礎設施建設項目中應用PPP模式，是在壟斷性公用事業(yè)領域內(nèi)引入競爭機制。PPP模式在水利項目中實施的核心在于政府的合定位與科學管理。政府與私人企業(yè)的合作，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟上，政府相關部門應在合作中明確自身權(quán)益與職責，遵循相關經(jīng)濟規(guī)律，合理作出各項決策。

4.4 提升項目合作隊伍專業(yè)水準

PPP模式下的水利基礎設施建設項目涉及經(jīng)營、建設、融資等多個領域，因此必須確保合作團隊的具備較高的專業(yè)水準，能熟練運用法律、經(jīng)濟、政治、合同管理等多方面知識與技能。在這個過程中，政府可積極開展技術(shù)交流活動，組織專題講座，提升專業(yè)隊伍的整體水平，塑造良好的水利建設形象，增強私人企業(yè)對國內(nèi)水利建設經(jīng)營的信心，讓更多的私人企業(yè)積極參與水利建設，以此來確保PPP項目立項、簽約、建設等各個環(huán)節(jié)運行的高質(zhì)、高效。

4.5 構(gòu)建科學的風險分擔機制

構(gòu)建科學的風險分擔機制，確保私人企業(yè)能通過合理經(jīng)營與先進生產(chǎn)技術(shù)來有效減少風險，實現(xiàn)PPP項目實施的高效、平穩(wěn)。另外，政府也需承擔一定的風險，來保障私人企業(yè)在項目合作中存在一定贏利性，進而調(diào)動私人企業(yè)參與水利基礎設施建設的積極性，實現(xiàn)水利建設項目投資主體的多元化，推動我國水利建設的進一步發(fā)展。

參考文獻

[1]程瑤，李素英.PPP模式在我國基礎設施領域的應用研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2015（9）.

[2]伍迪，王守清.PPP模式在中國的研究發(fā)展與趨勢[J].工程管理學報，2014（6）.

作者簡介：黃鳳崗，男，籍貫：云南省臨滄市，現(xiàn)職稱：高級工程師，學歷：大學本科，主要從事水利水電工程勘測設計工作。