社會(huì)治理體系運(yùn)行機(jī)制的法治化研究

作者簡介：孟偉亮，中共重慶市合川區(qū)委黨校法學(xué)講師。

摘 要：法治是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的內(nèi)在需求，作為一種治理模式，成為重新理解和構(gòu)建政府、社會(huì)、公眾三者之間關(guān)系的重要工具。面對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，社治理體系中治理主體、治理途徑和治理方式都應(yīng)在法治軌道上有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理沿著法治化方向前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；運(yùn)行機(jī)制；法治化

當(dāng)代中國正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類尖銳、復(fù)雜的社會(huì)矛盾頻發(fā)，社會(huì)治理方式變革成為時(shí)代發(fā)展的必然要求和理性選擇。而“法律作為社會(huì)控制的規(guī)范手段，與變革社會(huì)治理體系存在著密切的聯(lián)系，變革社會(huì)治理體系推動(dòng)社會(huì)變遷，要求法律作出回應(yīng)。”①黨的十八大指出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。而后十八屆三中、四中全會(huì)進(jìn)一步要求，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主要目標(biāo)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、多方參與的基礎(chǔ)下，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善相關(guān)法律制度，推進(jìn)社會(huì)治理體系法制建設(shè)，提高社會(huì)治理的法治化水平。本文提出，社會(huì)治理體系運(yùn)行機(jī)制主要包括治理主體、治理途徑和治理方式等三個(gè)方面，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方式和手段過程中，更應(yīng)當(dāng)確保法治理念、立法、執(zhí)法、司法在這三個(gè)方面發(fā)揮作用。

一、社會(huì)治理主體：推動(dòng)多元主體共同治理需要法律規(guī)定

傳統(tǒng)社會(huì)治理的主體主要是政府，政府運(yùn)用公共權(quán)力承擔(dān)了絕大部分的社會(huì)事務(wù)。政府為主體在一定時(shí)期對(duì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的日益完善社會(huì)力量的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的一元治理模式——政府過度包攬顯得力不從心。因此社會(huì)治理中形成以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、城鄉(xiāng)基層自治組織、公民個(gè)體等多個(gè)主體共同參與多元治理模式是發(fā)展的必然趨勢。多元共同治理模式需要從法律上明確社會(huì)治理多元主體相應(yīng)的權(quán)與責(zé)，也即主體行為的合規(guī)化。第一，明晰邊界，理清政府、市場、社會(huì)、三大權(quán)力界限，做到不越位。第二，各盡其責(zé)，做到不缺位?！岸嘣仓文Ｊ讲皇钦顺觯乔袑?shí)干好份內(nèi)的事，減少越位，增補(bǔ)缺位，避免錯(cuò)位?！雹谡婪穆毬呢?zé)，不得法外設(shè)定權(quán)力，必須做到“法無授權(quán)不可為”。社會(huì)組織作為一種民主權(quán)力，其功能首先體現(xiàn)為政府權(quán)力的制衡，其次體現(xiàn)為對(duì)政治活動(dòng)的積極參與。應(yīng)盡快出臺(tái)社會(huì)組織方面相關(guān)法律制度，確保社會(huì)組織的法制化運(yùn)行。

在主觀上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要強(qiáng)化法治思維，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作成績的重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。對(duì)廣大公眾而言，要保障公民參與社會(huì)治理的法制化。明確公眾參與公共決策，民主監(jiān)督的法律程序，從法律上保障公眾參與權(quán)利。社會(huì)參與有三個(gè)關(guān)鍵性要素：參與的欲望、參與的能力及與集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系。要保護(hù)和激發(fā)參與欲望，提高參與能力，健全集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。要積極普法，提升公民有法必依意識(shí)。當(dāng)前，我國公民總體法律素質(zhì)不高、法治意識(shí)淡薄、守法自覺性不強(qiáng)是大量消耗社會(huì)治理資源的主要原因之一。因此加強(qiáng)普法教育，增強(qiáng)公民法治觀念，樹立尊崇法治、敬畏法律、法律至上的原則，對(duì)于社會(huì)治理法治化運(yùn)行有著巨大的推動(dòng)作用。

二、社會(huì)治理途徑：從社會(huì)動(dòng)員向社會(huì)協(xié)商轉(zhuǎn)變應(yīng)需要法律確定

1978年以后，我國逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)逐漸向以城市為主、差異性的法理型社會(huì)轉(zhuǎn)型，整體性特征逐漸減弱，多樣化特征越來越凸顯。一方面，由于“單位制”的瓦解，隸屬單位的“單位人”紛紛走上社會(huì)，成為分散的社會(huì)公眾，政府的整合明顯下降，動(dòng)員的行政成本大大增加；另一方面，個(gè)體價(jià)值觀念的變化也使得政府很難做到充分動(dòng)員，社會(huì)動(dòng)員逐漸在很多領(lǐng)域失去效果。因此在法治的軌道上建立社會(huì)協(xié)商機(jī)制實(shí)在必行。

（一）構(gòu)建順暢的利益訴求表達(dá)的法律體系。將公眾原來以制度外的抗?fàn)幵V求引導(dǎo)到法律法規(guī)內(nèi)表達(dá)，讓有關(guān)社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和諧的重大社會(huì)事項(xiàng)能夠進(jìn)入公共政策決策程序。一要提升利益訴求表達(dá)的法律層次，把現(xiàn)存的條例、規(guī)定、政策上升為法律，增強(qiáng)利益訴求表達(dá)規(guī)定的權(quán)威性；二要建立循環(huán)閉合的表達(dá)渠道。無救濟(jì)即為權(quán)利，當(dāng)利益訴求的追求受到非法阻撓，應(yīng)充分保障民眾通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利，并且其對(duì)合理的訴求予以有效地回應(yīng)，妥善解決糾紛和問題，然后讓公眾切實(shí)感受到公平公正的處理效果。

（二）建立合理的利益博弈機(jī)制。合理的利益博弈機(jī)制首先應(yīng)是反復(fù)博弈。如果博弈一方的話語權(quán)很微弱，博弈能力水平不高，雙方就不能按照法律程序進(jìn)行談判協(xié)商，不能完成對(duì)糾紛矛盾的自我化解。只有博弈雙方的力量大概相等一致，才能就矛盾糾紛在公平的遠(yuǎn)點(diǎn)上進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，有效化解利益糾紛。因此當(dāng)博弈雙方力量不對(duì)等時(shí)，政府需要對(duì)弱勢群體從法律上和政策上給予幫助，為不同利益群體之間日?；瘻贤ㄌ峁C(jī)會(huì)和平臺(tái)，使他們能夠經(jīng)常協(xié)商談判，有效減少不同群體對(duì)現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的激烈對(duì)沖，提高利益訴求表達(dá)的穩(wěn)定性和有效性。同時(shí)，有效的博弈機(jī)制是有底線的，各方利益博弈的底線就是社會(huì)和諧穩(wěn)定。博弈也是一種社會(huì)沖突，因此無論采用哪種方式進(jìn)行利益爭奪都不能失去社會(huì)和諧穩(wěn)定，筆者所稱的社會(huì)和諧穩(wěn)定不是“絕對(duì)穩(wěn)定”，而是一種相對(duì)的“彈性穩(wěn)定”。

（三）構(gòu)建有效的利益訴求表達(dá)社會(huì)平臺(tái)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，各種社會(huì)團(tuán)體也開始繁榮發(fā)展。名稱眾多的社會(huì)團(tuán)體，一方面，把社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則聚集起來，有步驟的參與到社會(huì)政策形成過程中；同時(shí)，從這種制度化的參與機(jī)制中，行政權(quán)力取得了穩(wěn)定的支持來源和控制權(quán)。雖然個(gè)體在進(jìn)行利益訴求時(shí)擔(dān)當(dāng)著重要角色，但社會(huì)團(tuán)體人數(shù)多、力量強(qiáng)，利益訴求比較專業(yè)，效果比較好。目前，我國的民眾無論在參與官方組織的團(tuán)體還是非官方組織的團(tuán)體都較少，因此社會(huì)團(tuán)體的利益訴求表達(dá)功能的發(fā)揮有著巨大的潛力和空間。發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的利益訴求作用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理格局原則，重點(diǎn)加強(qiáng)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等官方組織各自所聯(lián)系的社會(huì)成員利益訴求功能的發(fā)揮；努力培養(yǎng)代表社會(huì)公共利益和邊緣群體利益的基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保團(tuán)體等非官方的社會(huì)公益組織，形成政府治理和社會(huì)服務(wù)的合力；充分發(fā)揮社團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、基層自治組織的作用，促進(jìn)政府與民眾之間的有效互動(dòng)和合作。

（四）建立矛盾化解法制化機(jī)制。以法治方式化解矛盾，要把社會(huì)矛盾納入到法治框架內(nèi)解決，在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動(dòng)中擴(kuò)大公眾的參與范圍，通過創(chuàng)新建立有效的糾紛解決機(jī)制，如在信訪局在設(shè)立巡回法庭，堅(jiān)持以調(diào)為主、調(diào)判結(jié)合，把調(diào)解貫穿于司法程序的全過程。改變當(dāng)前行政救濟(jì)代替司法救濟(jì)的現(xiàn)象。通過樹立司法權(quán)威，探索建立真正有效的信訪終結(jié)機(jī)制，讓當(dāng)事人服從法律，遵循司法機(jī)關(guān)作出的最終裁決。

三、社會(huì)治理方式：由靜態(tài)治理向法治框架內(nèi)的動(dòng)態(tài)治理轉(zhuǎn)變

中國社會(huì)正處于全面轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)性變遷過程中，社會(huì)治理方式是其中的核心議題，中國社會(huì)治理方式正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變，法治是動(dòng)態(tài)治理方式的核心機(jī)制與要義。當(dāng)代社會(huì)，法已不再簡單地作為一種解決矛盾的方式，而漸漸地作為一種組織創(chuàng)造新式生活的工具和變革社會(huì)的手段。

政府作為一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)，犯錯(cuò)成本比較較高，對(duì)社會(huì)各種事務(wù)缺乏及時(shí)回應(yīng)與靈活應(yīng)對(duì)，難以及時(shí)有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的多樣性。然而靈活的動(dòng)態(tài)治理不是隨心所欲的治理，是需要避免功利化、短期化和表面化的現(xiàn)象出現(xiàn)。法治天然具有靈活性和穩(wěn)定性，能夠應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)社會(huì)生活，法治能很好地把靈活的動(dòng)態(tài)治理限制在一定的框架內(nèi)。社會(huì)治理機(jī)制變革，不是打破現(xiàn)有法律的規(guī)定，而是更好地落實(shí)現(xiàn)存法律，各種創(chuàng)新模式也都應(yīng)在法治的規(guī)定內(nèi)進(jìn)行。如深圳實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》，是全國首個(gè)社會(huì)建設(shè)法規(guī)。作為深圳社會(huì)建設(shè)的“基本法”，該條例總結(jié)了深圳加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理中的成熟經(jīng)驗(yàn)和工作制度，將法治思維、法治基因注入流動(dòng)人口與出租屋治理、推進(jìn)教育醫(yī)療、住房保障等領(lǐng)域的基本社會(huì)公共服務(wù)均等化等社會(huì)治理的方方面面，很好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理體系動(dòng)態(tài)化、法治化運(yùn)行。因此以法治方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)治理就是要克服治理過程中行為選擇的功利化、短期化和表面化的現(xiàn)象，從而保持社會(huì)治理的規(guī)范性、可持續(xù)性。

社會(huì)治理體系運(yùn)行機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是要在法治的范圍內(nèi)妥善處理政府、社會(huì)與公眾三者之間的關(guān)系，用法治方式來完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體系?，F(xiàn)在的政府不是全能型的——政府包打天下，而是專業(yè)型的——政府管得少，社會(huì)自治程度高。社會(huì)治理方式探索與變革并不是一味地地?cái)U(kuò)張政府權(quán)力。政府不能在對(duì)社會(huì)事務(wù)大匡大攬，該由社會(huì)管的就交給社會(huì)，該由民眾自治解決的就交給民眾自行管理，我們需要清晰界定社會(huì)治理中政府、社會(huì)和基層民眾自治組織的職責(zé)，充分激勵(lì)和發(fā)揮社會(huì)和民眾等治理主體的積極性，形成政府、社會(huì)和民眾共同治理的良好局面。

（作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校）

注解：

① [芙]K戈：《法律與社會(huì)》，梁坤、邢朝國譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年版，第248頁。

② 焦石文，《推進(jìn)政府治理法治化必須解決四大問題》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2015年6月。