我國(guó)地方政府稅收減免政策合法性與合理性分析

作者簡(jiǎn)介：佟秀毓（1993—），女，滿(mǎn)族，河北秦皇島人，法學(xué)碩士，重慶大學(xué)法學(xué)院，研究方向：知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。

摘要：自1994年稅制改革以來(lái)，稅權(quán)的集中與分權(quán)始終是中央和地方爭(zhēng)奪的核心問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行稅法等相關(guān)規(guī)定中明確排除了地方各級(jí)政府制定稅收減免政策的權(quán)能。而實(shí)際上，地方政府為了招商引資，吸引稅源、技術(shù)、人才等紛紛挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。地方政府的相關(guān)稅收舉措具有一定的合理性，符合地方發(fā)展的要求。對(duì)于合法性與合理性之間的沖突，筆者認(rèn)為可以通過(guò)改革稅權(quán)縱向分配體制、設(shè)立專(zhuān)門(mén)的地方稅收法律執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及定期舉行三方會(huì)談等方式予以調(diào)和。

關(guān)鍵詞：合法性；合理性；稅權(quán)；調(diào)節(jié)

稅收是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的不對(duì)等的資金流動(dòng)。就我國(guó)目前立法體制來(lái)說(shuō)，我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中在中央，地方基本沒(méi)有任何權(quán)力來(lái)制定稅收政策。

一、合法性分析

《稅收征管法》第84條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收的開(kāi)征、停征或者減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅以及其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定的，除依照本法規(guī)定撤銷(xiāo)其擅自作出的決定外，補(bǔ)征應(yīng)征未征稅款，退還不應(yīng)征收而征收的稅款，并由上級(jí)機(jī)關(guān)追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

此外，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》中也有關(guān)于違規(guī)減免稅收的責(zé)任規(guī)定，“凡未經(jīng)批準(zhǔn)擅自減免稅收的，一經(jīng)查出，除納稅人如數(shù)補(bǔ)繳稅款外，還要追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任”。

國(guó)家稅務(wù)總局于2001年出臺(tái)了《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法（試行）》，該辦法具體規(guī)定了如何處分稅務(wù)工作人員的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為，而對(duì)付地區(qū)違規(guī)的稅收減免政策，《辦法》的實(shí)施根本無(wú)能為力。正如上述分析，地方稅收減免政策的出臺(tái)往往由政府推動(dòng)，地方政府進(jìn)行減免稅旨在促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，這又同我國(guó)政府干部的政績(jī)考核和責(zé)任體系緊密相關(guān)，GDP是考核干部政績(jī)的主要指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)往往占著很大的比重，這樣就不難理解為何地方政府敢于違規(guī)進(jìn)行減免稅審批。

國(guó)家稅務(wù)總局頒發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持依法治稅嚴(yán)格減免稅管理的通知》（國(guó)稅發(fā)[2008]73號(hào)），明確表示，要依法糾正和抵制各種越權(quán)制定的減免稅優(yōu)惠稅政策，對(duì)地方政府超越權(quán)限制定的稅收政策，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行，同時(shí)要提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣枰约m正并報(bào)告上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。

我國(guó)法律賦予了中央政府稅收減免權(quán)，地方政府只有在中央政府授權(quán)的范圍內(nèi)方能進(jìn)行一定的稅收減免。由此可見(jiàn)，地方政府超越權(quán)限制定當(dāng)?shù)囟愂諟p免政策是違法的，不符合我國(guó)現(xiàn)有稅權(quán)的分配原則，違背了稅收法定原則。

二、合理性分析

結(jié)合中國(guó)現(xiàn)狀以及地方政府稅收減免政策實(shí)行的利弊，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)馁x予地方稅收立法權(quán)。原因如下：

（一） 地方的特殊性。中國(guó)本就為地域廣泛的國(guó)家，不同的地域有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和現(xiàn)狀。稅收立法權(quán)的高度集中，難免會(huì)造成一刀切的結(jié)果，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。稅收政策的制定，要因地制宜，將特殊狀況納入稅法規(guī)范的范圍內(nèi)，如此才能做到有法可依且使其得以得到普遍認(rèn)可和實(shí)施。稅收的功能發(fā)揮到最大，使各方的利益得到均衡和最大化就不再是天方夜譚。

（二）地方官員和群眾的積極性。依照中央的稅收立法，各地政府只能與其他地區(qū)處于同一起跑線(xiàn)上，難以凸顯出自身的優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力。若賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，各地政府得以通過(guò)許以低稅率，減免稅率，政府補(bǔ)貼等各種稅收政策的方式，吸引外資的流入以及先進(jìn)技術(shù)人才和機(jī)器設(shè)備等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素入住本地，以此來(lái)注入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的新鮮血液，為其進(jìn)步和GDP的提高注入源源不竭的力量之源。如果賦予地方政府以適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駷榱俗约旱暮戏?quán)益充分行使自己的公民權(quán)，提出當(dāng)?shù)囟愂樟⒎ǖ暮侠斫ㄗh，不僅可以增強(qiáng)公民的責(zé)任意識(shí)，也能調(diào)動(dòng)其投身于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的積極性，為當(dāng)?shù)氐姆ㄖ埔约帮L(fēng)貌開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新的局面和氣象。

（三）民主法治的必然要求。我國(guó)一直致力于民主法治的建設(shè)。可是稅收立法權(quán)的高度集中，難免會(huì)給人專(zhuān)制集權(quán)的壓迫感。對(duì)于法治的建設(shè)以及法律的海納百川具有極大的負(fù)面作用。放松對(duì)稅收立法權(quán)的高度鉗制，對(duì)于積極創(chuàng)新立法思想、思路的吸取以及立法探討的延伸具有重要意義。

三、合法性與合理性沖突的調(diào)節(jié)措施

（一）改革我國(guó)目前的稅權(quán)縱向分配體制

稅收立法權(quán)高度集中于中央的體制應(yīng)當(dāng)予以改革。如今的中國(guó)，再也不是以前的封閉、無(wú)知的國(guó)度。稅收也再不能完全只由一個(gè)中央政權(quán)機(jī)關(guān)掌管。分化中央的集中稅收立法權(quán)和賦予地方部分稅收立法權(quán)是勢(shì)在必行的。這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)和各個(gè)地區(qū)的特殊性決定的。我們?cè)僖膊荒芨阋坏肚小?/p>

我認(rèn)為，中央可以制定稅收征收的一般規(guī)定，規(guī)劃好一個(gè)一般的、整體的征稅框架。各地方政府以中央所制定的一般規(guī)定為基礎(chǔ)，再結(jié)合本地的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)劣勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力以及廣泛征集當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民的稅收立法建議，作出符合當(dāng)?shù)鼐唧w特性的當(dāng)?shù)囟愂辗?。如此，既能充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐闹饔^(guān)能動(dòng)性，又能保證中央與地方在稅收征收問(wèn)題上有效的統(tǒng)一，完善我國(guó)的稅收征收管理體系，減少財(cái)政收入的流失。

（二）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的地方稅收法律執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)

1、適合當(dāng)?shù)靥厥庑缘亩愂照魇辗傻耐陚?，并不足以保證法律得到充分有效的實(shí)施。所以一個(gè)監(jiān)督法律施行的機(jī)構(gòu)的存在是必要的。這一機(jī)構(gòu)，要從法律的起草，制定，施行，反饋等各個(gè)方面保證法律的合理性、公平性以及有效性。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有特權(quán)，比如將本地政府的違法稅收行為上報(bào)給上一級(jí)政府機(jī)關(guān)，請(qǐng)求其對(duì)當(dāng)?shù)卣鞒龊侠砬液戏ǖ奶幏值忍幜P。

2、除此外，還應(yīng)充分保障當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以及居民的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)以及舉報(bào)權(quán)。如果企業(yè)以及居民對(duì)政府實(shí)施的稅收政策有異議，完全可以以主人翁的身份向監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出自己的意見(jiàn)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確自己的職責(zé)，充分調(diào)查其反饋是否為實(shí)情。如果地方政府違反法律，損害當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)的合法權(quán)益，該機(jī)構(gòu)有權(quán)且有義務(wù)要求政府給出一個(gè)解釋。

（三）當(dāng)?shù)卣约爱?dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民代表，以及中央政府的代表，應(yīng)當(dāng)定期舉行三方會(huì)談。通過(guò)定期會(huì)談，三方可以將稅收征收法律的實(shí)行狀況進(jìn)行總結(jié)。吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并制定下一步的實(shí)施計(jì)劃。對(duì)于不足部門(mén)，要盡快予以補(bǔ)正，以期法律的實(shí)行愈加符合當(dāng)?shù)馗鞣降睦妗Ｖ醒胝?quán)代表也應(yīng)當(dāng)將最新的政策導(dǎo)向述說(shuō)給其他兩方，為法律的完善提供信息資源。

總之，雖說(shuō)就我國(guó)現(xiàn)狀而言，地方政府越權(quán)稅收減免政策是不具有法律依據(jù)的，但我們應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體利益，不能一直拘泥于現(xiàn)有法律。法律的制定是以現(xiàn)實(shí)狀況的變化為動(dòng)機(jī)的，現(xiàn)有的不一定都是正確的。我們要以批判的立場(chǎng)綜合考慮地方政府稅收減免政策的合法性與合理性問(wèn)題。我認(rèn)為，地方政府稅收減免政策的出臺(tái)是極具合理性和潛力的。我們應(yīng)該做的是考慮如何為這一制度的發(fā)展完善相關(guān)的合理方式以及保障制度。我相信，終有一天，地方政府稅收減免政策的實(shí)施是為國(guó)家所大力支持的。（作者單位：重慶大學(xué)）