全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)典型模式的案例分析

陳婧雯

摘 要：在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至新階段的當(dāng)下，我們需要改變過去那種輕農(nóng)村、重城市的落后發(fā)展思維，要從體制和政策的調(diào)整與改革入手，清除阻礙農(nóng)村與城市間要素自由流動(dòng)的障礙，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展挖掘深層次動(dòng)力。本文總結(jié)了目前國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展取得成功的四個(gè)典型案例，分別是：蘇南模式、天津華明模式、贛州模式和嘉興模式，它們各有側(cè)重，從不同方面為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)帶來了極有價(jià)值的借鑒。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；土地流轉(zhuǎn)；新農(nóng)村；戶籍制度

一、蘇南模式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為動(dòng)力

蘇南地區(qū)歷史是民族工業(yè)的發(fā)源地，人民極具重商意識(shí)；十一屆三中全會(huì)召開以后，集體企業(yè)抓住市場(chǎng)空白和工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的間隙快速發(fā)展壯大，初步具有了其自身特色。同時(shí)，憑借蘇南地區(qū)良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，吸引了許多上海的技術(shù)工人，他們作為“星期天工人”受雇于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，帶來了大量的生產(chǎn)和管理技術(shù)；80年代至90年代間，伴隨改革開放的深入，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了30多倍，逐漸形成了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

在這一時(shí)期，蘇南地區(qū)將集體農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)化為工業(yè)起步資本階段，發(fā)展起的集體經(jīng)濟(jì)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化及農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)移；通過以工促農(nóng)、以工建鎮(zhèn)，蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)迅速崛起，工業(yè)化極大的推動(dòng)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程。這一時(shí)期政府的角色是直接介入主導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供政策、資金支持，另一方面又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收用于當(dāng)?shù)亟煌?、教育、醫(yī)療等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

進(jìn)入90年代后，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了新的變化。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)需求由“賣方市場(chǎng)”向“買方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變、內(nèi)外部環(huán)境跟80年代相比也有很大區(qū)別，集體經(jīng)濟(jì)為主的“蘇南模式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)過于單一、產(chǎn)權(quán)模糊、政企權(quán)責(zé)不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展動(dòng)力明顯不足。在此情況下，蘇南地區(qū)政府敏銳把握了日益對(duì)外開放的市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，搶先抓住市場(chǎng)化、國(guó)際化、城市化的發(fā)展機(jī)遇，主動(dòng)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的二次創(chuàng)業(yè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，從組織生產(chǎn)資料到任命企業(yè)負(fù)責(zé)人，政府直接大范圍干涉企業(yè)生產(chǎn)。改制后，企業(yè)職工購(gòu)買部分企業(yè)股權(quán)，企業(yè)改組為股份合作制，購(gòu)買大部分股權(quán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者掌握企業(yè)控制權(quán)；而政府在企業(yè)生產(chǎn)中扮演的角色明顯弱化，退位為企業(yè)的服務(wù)者，主要規(guī)范管理者行為，保障市場(chǎng)秩序和提供社會(huì)性服務(wù)。

“蘇南模式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制過程是我國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)改革的優(yōu)秀示范。在所有制結(jié)構(gòu)上，由原先的集體經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向多種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并存；在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制上，由初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；在政府職能上，由最初的政府直接干預(yù)、參與企業(yè)管理到政府放權(quán)，有決策者變?yōu)榉?wù)者。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是蘇南經(jīng)濟(jì)的支柱，使蘇南可以通過以工補(bǔ)農(nóng)的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的橋梁，使小城鎮(zhèn)得能夠作為城鄉(xiāng)連接的樞紐，有效的改善和提高了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量和水平，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市化進(jìn)程。

二、天津華明模式：宅基地?fù)Q房

在加快城市化進(jìn)程中，天津市同樣遇到了土地和資金的制約問題，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量資金，政府財(cái)政和農(nóng)村自身積累不過是杯水車薪；天津市政府創(chuàng)新思維，決定進(jìn)行一場(chǎng)自上而下的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革”，提出“宅基地?fù)Q房”的辦法，讓土地資源流動(dòng)起來，讓農(nóng)村土地蘊(yùn)含的財(cái)富成為推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動(dòng)力。

“宅基地?fù)Q房”即按照承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。新的小城鎮(zhèn)除了農(nóng)民住宅區(qū)外，還規(guī)劃出一塊可供市場(chǎng)開發(fā)出讓的土地，用土地出讓收入用于小城鎮(zhèn)。

華明模式的“宅基地置換”具體方法為：首先由政府在一定土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)下組織編織小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，用整理出的建設(shè)用地向銀行進(jìn)行抵押貸款，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和安置房建設(shè)；接下來，農(nóng)村居民可依照自愿原則用宅基地置換小城鎮(zhèn)住宅，遷入城鎮(zhèn)；之后，政府對(duì)原農(nóng)村宅基地進(jìn)行整合復(fù)耕歸還建設(shè)安置房占用的土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡；剩余的建設(shè)用地通過拍賣等途徑進(jìn)入城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，獲取的收益償還銀行對(duì)政府的貸款。

這項(xiàng)改革是否可在全國(guó)推廣，亟需通過實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)；本著試點(diǎn)先行，逐步展開的原則，華明鎮(zhèn)因靠近機(jī)場(chǎng)和東麗湖旅游區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，從2005年開始該地成為天津“宅基地?fù)Q房”的首批試點(diǎn)鎮(zhèn)。通過編織華明示范小城鎮(zhèn)規(guī)劃，將鎮(zhèn)域內(nèi)所有建設(shè)用地指標(biāo)都集中在津漢公路以北和楊北公路兩側(cè)，需要占用的耕地通過土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)；規(guī)劃中需要為建設(shè)安置房和基礎(chǔ)設(shè)施投入的資金通過向銀行抵押貸款獲得；農(nóng)村居民于2007年開始入住小城鎮(zhèn)安置房，整合節(jié)余的資源原有宅基地通過土地出讓收益40億元，償還銀行貸款。相比于建設(shè)前，華明鎮(zhèn)通過土地整合，既實(shí)現(xiàn)了土地的占補(bǔ)平衡和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，還新增耕地49公頃，耕地沒有減少，土地承包關(guān)系也沒有改變；此外，華明街道依托臨近空港發(fā)展加工、物流業(yè)，增加了農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)；政府還將土地增值收益用于還遷農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，當(dāng)其達(dá)到規(guī)定年齡可每月領(lǐng)取一定的社會(huì)保障金，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民的利益。

總的來說，華明模式解決了大城市郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)散、亂、臟的難題，在整合土地的基礎(chǔ)上既保護(hù)耕地，同時(shí)提高了城市土地利用率；華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)的成功對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了良好的思路，為農(nóng)村集體土地的整合及農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)提供了新模式。

三、贛州模式：新農(nóng)村建設(shè)

贛州市使江西省面積最大、農(nóng)村人口最多的行政區(qū)，屬于典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。2004年9月，贛州市委、市政府在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性的提出了開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)的決定，創(chuàng)造了“江西經(jīng)驗(yàn)”和“贛州模式”。

“贛州模式”初期以“三清三改”為切入點(diǎn)，即清垃圾、清淤泥、清路障和改水、改廁、改路；后期，則以市委、市政府提出的“五好一新”為主要內(nèi)容，即以村鎮(zhèn)規(guī)劃為龍頭，建設(shè)新村鎮(zhèn)；以農(nóng)民增收為目標(biāo)，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)；以實(shí)施“農(nóng)民知識(shí)化”工程為依托，培育新農(nóng)民；以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為動(dòng)力，組建新經(jīng)濟(jì)組織；以創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)為先導(dǎo)，塑造新風(fēng)貌；以“親民、為民、富民”活動(dòng)為抓手，創(chuàng)建好班子。

“贛州模式”經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)有：一、始終堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，創(chuàng)建了群眾自治組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自主管理、自主實(shí)施、自助服務(wù)；同時(shí)，政府在新農(nóng)村建設(shè)中起領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲作用；形成了一套“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、干部服務(wù)、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，政府在財(cái)力、技術(shù)上適度給予支持和指導(dǎo)，卻避免了過度干預(yù)、大包大攬的現(xiàn)象。二、贛州在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中方式方法得當(dāng)，贏得農(nóng)民認(rèn)同感；“五好一新”是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的任務(wù)，故贛州市政府選取了最易實(shí)施和取得成效的村莊整治作為切入點(diǎn)，“三清三改”有效的治理了農(nóng)民臟、亂、差的居住環(huán)境，農(nóng)民看得見、摸得著、備感實(shí)惠，充分激發(fā)了農(nóng)民的積極參與性，使得后期實(shí)施的“五好一新”也能受到農(nóng)民的認(rèn)可和支持。三、贛州在本身經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、金融狀況不佳的情況下，建設(shè)資金籌措犯難，政府創(chuàng)新渠道建立市委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門齊抓共管、全社會(huì)積極參與的工作機(jī)制，形成財(cái)政、群眾、社會(huì)共同籌資、政府統(tǒng)籌安排資金的方式。

新農(nóng)村建設(shè)原本是一項(xiàng)政府自上而下發(fā)起的行為，“贛州模式”使該行為轉(zhuǎn)為自下而上，從政府包辦轉(zhuǎn)變成農(nóng)民主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)人民的積極性、參與性，取得實(shí)效不再流于形式；“贛州模式”更是針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新農(nóng)村發(fā)展的探索，中國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上側(cè)重點(diǎn)不同，如何因地制宜、量力而行的發(fā)展，“贛州模式”給出了參考。

四、嘉興模式：以戶籍制度改革為突破口

在戶籍制度改革外以前，嘉興市農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口大約各占一半，在社會(huì)保障、教育醫(yī)療等方面，城鄉(xiāng)之間存在很大差別，戶籍制度實(shí)質(zhì)是資源在城鄉(xiāng)間的不同分配方式，且這種分配方式的差異造成了城鄉(xiāng)不公平問題，勞動(dòng)力無法自由流動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2004年，嘉興市出臺(tái)《嘉興市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，以戶籍制度改革為突破口，率先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距、加速農(nóng)業(yè)人口向城市的轉(zhuǎn)移，是戶籍管理制度上的重大創(chuàng)新，對(duì)全國(guó)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作產(chǎn)生重要借鑒性意義。

嘉興市戶籍制度改革經(jīng)歷三個(gè)階段，在初步推進(jìn)階段中，凡是在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定職業(yè)的公民，都可自愿在常住地申報(bào)登記城鎮(zhèn)戶口；在深化改革階段，逐步取消捆綁在戶籍制度上的社保、就業(yè)、教育、生育等的政策差異，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍登記制度，實(shí)現(xiàn)了外來人口的本地化；在全面推進(jìn)階段，采用了直接將城市戶口和農(nóng)村戶口統(tǒng)一為居民戶口改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口，基本消除了附加在戶籍上的不合理社會(huì)功能的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了居民在社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療教育、退伍安置等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)?shù)毓膊块T還簡(jiǎn)化了戶口遷移手續(xù)，凡是在一個(gè)縣（區(qū)、市）場(chǎng)內(nèi)遷入、遷出戶口，可直接在本地派出所辦實(shí)行一所辦理。

嘉興模式的戶籍制度改革，從農(nóng)民的自身利益出發(fā)，摒棄了傳統(tǒng)的戶籍改革模式即以土地?fù)Q取城市戶口，而是啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將耕地、宅基地和山地的使用權(quán)落實(shí)到每家每戶，維護(hù)了農(nóng)民的土地利益，是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工無后顧之憂。在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，充分促進(jìn)了勞動(dòng)力生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，極大釋放出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。值得注意的是，戶籍制度改革還完善了社會(huì)保障制度，使得原先捆綁于戶籍制度的社會(huì)保障、社會(huì)福利差異化問題得到一定程度的解決，農(nóng)村和城市享受同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置和最低生活保障。在教育方面，轉(zhuǎn)戶居民子女享受與城市居民子女同等待遇，可在居住地所在轄區(qū)就近入學(xué)，并在義務(wù)教育階段免受借讀費(fèi)，推動(dòng)了教育資源的公平合理分配。

（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所）