農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓問題的解讀

趙雪　馮琪

作者簡(jiǎn)介：趙雪，女，西華師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生，主要從事馬克思主義發(fā)展史研究。

馮琪，女，西華師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生，主要從事馬克思主義原理研究。

為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究了全面深化改革的若干重大問題，作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》對(duì)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制做了明確說明。其中一點(diǎn)內(nèi)容“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！雹賹?duì)于這條內(nèi)容，引起國內(nèi)學(xué)者各種探討。

面對(duì)這個(gè)《決定》的公布，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文表示，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓改革只能選擇部分地區(qū)試點(diǎn)，中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組正在研究，年內(nèi)會(huì)推出。陳錫文在3月31日舉行的關(guān)注三農(nóng)和城鎮(zhèn)化論壇上說，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓改革，中央態(tài)度是非常慎重，因?yàn)檫@項(xiàng)改革不僅僅是住房本身，還和宅基地緊密聯(lián)系，按照物權(quán)法的規(guī)定，如果住房要進(jìn)行抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，所占土地是默認(rèn)共同抵押轉(zhuǎn)讓的，而這又和宅基地現(xiàn)有的規(guī)定沖突，所以情況非常復(fù)雜，只能先通過部分地方進(jìn)行試點(diǎn)。他表示，目前關(guān)于農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革問題，有兩種做法，一種是由村集體將閑置住房回收，進(jìn)行投資改造，用于商業(yè)租賃；另一種是有些地區(qū)已經(jīng)先行一步，允許農(nóng)民住房抵押甚至買賣，溫州的樂清在上個(gè)世紀(jì)80年代就進(jìn)行了探索。陳錫文還談到，前者并不算是真正意義的改革，而后者，以樂清為例也出現(xiàn)了一些問題，目前樂清有1萬套左右的房子進(jìn)行了抵押買賣，主要是集中在政府所在地和商業(yè)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)。雖然一開始買賣雙方對(duì)共同分享土地收益滿意，但隨著價(jià)格不斷上升，而現(xiàn)有法律又規(guī)定農(nóng)民的宅基地不能買賣，交易并不受到法律保護(hù)，農(nóng)戶反悔違約的矛盾和糾紛不斷。陳錫文強(qiáng)力指出，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓改革需要十分慎重，有很多法律需要修改，目前只能是先選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組仍需繼續(xù)加大研究。

對(duì)于這個(gè)決定，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦則表示，要正確理解十八屆三中全會(huì)關(guān)于保障農(nóng)民宅基地的內(nèi)容，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，不可誤以為農(nóng)民的宅基地可以自由買賣，特別強(qiáng)調(diào)有兩點(diǎn)不能誤讀。第一，推進(jìn)土地制度改革的基本出發(fā)點(diǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，不是為解決城市建設(shè)的用地指標(biāo)，不是讓城市居民到農(nóng)村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵(lì)工商資本到農(nóng)村去圈地。第二，推進(jìn)土地制度的改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，既要積極又要穩(wěn)妥，無論是承包地的抵押、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，還是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，都要先搞試點(diǎn)，規(guī)范有序推進(jìn)。這里還需要提起關(guān)于農(nóng)房抵押，農(nóng)房是農(nóng)民有權(quán)處分的建筑物，且不屬于法律禁止抵押的財(cái)產(chǎn)，可用于抵押似乎并無可疑。但是在我國物權(quán)體系中，“地隨房走，房隨地走”是不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的基本原則（下稱“房地合一”規(guī)則），也體現(xiàn)在法律條文中，如《物權(quán)法》第182條、《城市房地產(chǎn)管理法》第32條。在“房地合一”規(guī)則的影響下，農(nóng)房抵押在合法性上是存在瑕疵的；依《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)依法不得單獨(dú)抵押。而農(nóng)房抵押時(shí)，基于“房地合一”規(guī)則必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)一并抵押。既然宅基地使用權(quán)抵押已經(jīng)被法律禁止，那么連帶著農(nóng)房抵押在合法性上自然也存在可商榷之處。至于農(nóng)房轉(zhuǎn)讓，《土地管理法》僅規(guī)定了“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，這里的“出賣、出租”，受讓對(duì)象是特指的，結(jié)合《物權(quán)法》第39條有關(guān)“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”的規(guī)定，是否就此可以認(rèn)為法律并不禁止農(nóng)房轉(zhuǎn)讓，同樣存在一定程度的模糊性和不確定性。當(dāng)然，也正是這種規(guī)則的模糊性為各地的農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓實(shí)踐提供了先行先試的操作空間。

三農(nóng)問題專家、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍，他從另一個(gè)角度進(jìn)行分析，指出農(nóng)民的房子可以像城里人的房子一樣進(jìn)行買賣，農(nóng)民的土地承包權(quán)可以入股、抵押，這些是突破，但同時(shí)對(duì)農(nóng)民來說也是具有很大的風(fēng)險(xiǎn)。溫鐵軍還指出農(nóng)民住房的轉(zhuǎn)讓對(duì)于城里人有好處、對(duì)有錢人有好處?，F(xiàn)在世界金融膨脹這個(gè)大問題，金融資本在海外搞超級(jí)量化寬松，造成過剩的金融資本在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了一次爭(zhēng)搶土地的高潮，已經(jīng)有上億公頃的土地被過剩的金融資本流入占有了，這是一個(gè)全球性現(xiàn)象?！稕Q定》把農(nóng)民住宅市場(chǎng)和金融領(lǐng)域結(jié)合起來。對(duì)于宅基地仍是集體所有，農(nóng)民擁有的是使用權(quán)，農(nóng)民住房可以交易的，但是交易的只是鋼筋水泥、地面物、城市人的土地使用權(quán)是房地產(chǎn)公司的，土地所有權(quán)是地方政府的。對(duì)于這次《決定》還是有突破點(diǎn)的，農(nóng)民土地承包權(quán)可以抵押、其實(shí)入股、租賃一直都有。過去不允許抵押，是金融部門不允許農(nóng)民的土地承包權(quán)到銀行去抵押借貸，因?yàn)檫@里有個(gè)很大的困難，抵押失敗了，金融部門沒法到村里去收農(nóng)民的土地承包權(quán)，無論是農(nóng)業(yè)銀行也好，信用社也好，還是其他的金融部門，他們不能承擔(dān)收不回來的風(fēng)險(xiǎn)，所以沒法跟農(nóng)民搞土地抵押貸款。

中國社科院學(xué)部委員，央視特約評(píng)論員張曉山又闡述了自己的看法，他認(rèn)為：第一，實(shí)際上我們講農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一般指的是農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)，宅基地的用益物權(quán)和集體資產(chǎn)的收益權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是可以轉(zhuǎn)包，出租，互換，轉(zhuǎn)讓，股份合作等形式來流轉(zhuǎn)，但這次就是說土地承包經(jīng)營權(quán)還可以抵押。這方面是一種非常有益的探索和試驗(yàn)。農(nóng)民在最需要資金的時(shí)候，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押能獲得資金，能解決燃眉之急，能夠發(fā)展生產(chǎn)。這就是土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它可以更具體和更多樣化的實(shí)現(xiàn)形式。第二，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以喚醒巨量的沉睡資本?，F(xiàn)在農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)，大家都認(rèn)為是一個(gè)巨量的沉睡資產(chǎn)，我們知道所有城市土地加在一塊也就2.5億畝，但農(nóng)民實(shí)際上也有一大塊就是建設(shè)用地，還不包括18億畝承包地，就是耕地。但這一塊資產(chǎn)，給農(nóng)民帶來的收益很少。我看一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我們現(xiàn)在每年農(nóng)民從財(cái)產(chǎn)性收入得到的收入不到3%，為什么？就是這一塊財(cái)產(chǎn)，它是權(quán)利但受到層層限制。

總之，面對(duì)這個(gè)問題所謂仁者見仁智者見智。改革開放三十多年以后，中國已經(jīng)由低等收入國家步入中等收入國家行列，在未來的20～30年能否走出中等收入陷阱，由中等收入國家順利躋身高收入國家，是當(dāng)前中國面臨的艱巨任務(wù)。農(nóng)村的穩(wěn)定與否，事關(guān)中國現(xiàn)代化的成敗。賦予農(nóng)民平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以推進(jìn)農(nóng)民權(quán)力平等的現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化的成果，是我國現(xiàn)代化必須解決的重大問題，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)力平等的必然要求。按照國際發(fā)改委深化經(jīng)濟(jì)體制改革的有關(guān)工作的安排，我們可以得知，農(nóng)村住房抵押擔(dān)保貸款的試點(diǎn)工作，有望在2015年開展。在基本確定年內(nèi)開展試點(diǎn)工作后，國土資源部將牽頭負(fù)責(zé)試點(diǎn)地區(qū)的遴選工作，按照國土資源部的初步設(shè)想，將在東部、中西部各類典型地區(qū)選擇開展試點(diǎn)工作，以為日后的工作積累經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)初期，將會(huì)嚴(yán)格控制試點(diǎn)地區(qū)規(guī)模，并采取封閉運(yùn)行的方式。

改革完善宅基地制度，推進(jìn)農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，為實(shí)踐打開了更加廣闊的空間，同時(shí)也提出了一道難題，既要“改革完善”又要“慎重穩(wěn)妥”，更是從“選擇試點(diǎn)”開始，發(fā)揮我們的潛力動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展。

（作者單位：西華師范大學(xué)）

注解：

① 引自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日