法國鐵路管理體制對河北城際鐵路建設(shè)與管理的借鑒

孫有才

摘要：簡要分析法國高速鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀，著重探討法國的鐵路管理體制。通過對法國鐵路建運(yùn)機(jī)制的分析，提出對河北省城際鐵路發(fā)展的啟示，并探討適合河北省城際鐵路的運(yùn)營管理模式，為河北省城際鐵路的建設(shè)和管理提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：高速鐵路 建運(yùn)機(jī)制 城際鐵路 運(yùn)營管理

“京津冀”一體化背景下，交通一體化必須先行。根據(jù)習(xí)總書記提出的京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的綜合交通網(wǎng)絡(luò)的指示精神，國家頂層結(jié)合三省市的要求統(tǒng)一編制交通規(guī)劃。規(guī)劃以首都北京為中心，采用“近環(huán)遠(yuǎn)線，線環(huán)結(jié)合”的方式輻射到天津和河北周邊11個城市，形成“兩環(huán)三線”的區(qū)域城際鐵路網(wǎng)，為加快河北省內(nèi)城市之間的合作與交流、形成首都經(jīng)濟(jì)圈打下堅(jiān)實(shí)的交通基礎(chǔ)。

在當(dāng)前新形勢下，對河北省城際鐵路建設(shè)及管理體制等一系列問題進(jìn)行系統(tǒng)和比較深入的探討和研究，對河北省乃至全國都具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和重要的應(yīng)用價(jià)值。

1 法國鐵路管理體制改革實(shí)踐

1.1 法國高速鐵路發(fā)展現(xiàn)狀。法國自1832年開始修建第一條鐵路，至今法國已有營業(yè)鐵路約30990km。上世紀(jì)50年代，法國開始高速鐵路的相關(guān)探索。1981年，法國第一條高速鐵路LGV東南線開始通車運(yùn)營。2007年，法國形成了五大干線的輻射網(wǎng)絡(luò)。截至2011年，法國已通車運(yùn)營的高速鐵路線路總里程約為2036km（見表1）。法國高速鐵路發(fā)展模式為建設(shè)新線為主，同時(shí)充分利用既有線路，采用全高速-下線運(yùn)行，即高速線上以270-320km/h速度運(yùn)行，既有線上以160km/h速度運(yùn)行，縮短了列車的整體運(yùn)行時(shí)間，有效地緩解了運(yùn)能緊張的局面，從而最大限度的發(fā)揮了鐵路網(wǎng)的作用。法國高速鐵路長遠(yuǎn)規(guī)劃預(yù)計(jì)新建高鐵線長約3000km，高速列車通達(dá)線路將超過11000km，其中需要進(jìn)行不同程度改造的既有線路大約有6500km。

1.2 法國鐵路管理體制。法國高速鐵路的建運(yùn)機(jī)制是典型的”建運(yùn)分離”模式，即高速鐵路的建設(shè)與運(yùn)營分屬兩個不同的法人，建設(shè)法人與運(yùn)營法人之間的關(guān)系是契約關(guān)系，同時(shí)運(yùn)營公司（SNCF）負(fù)責(zé)高速鐵路的維護(hù)。如圖1所示。

1.2.1 融資模式。鐵路項(xiàng)目一般具有很強(qiáng)的公益性，同時(shí)投資巨大，所以僅僅依靠鐵路自身資本積累和私人資本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。高速鐵路建設(shè)資金主要有四個來源：①政府財(cái)政直接投資；②財(cái)政信用投資及財(cái)政投資貸款；③資本市場貸款；④發(fā)行企業(yè)債券。

RFF在法國是具有企業(yè)性質(zhì)的國家公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)路網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和升級改造，以確保路網(wǎng)的整體性。2003～2020年，法國鐵路項(xiàng)目投資達(dá)248億歐元，其中國家財(cái)政投資27億歐元。法國政府設(shè)立運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)（AFITF），其主要任務(wù)是運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)和財(cái)政融資規(guī)劃。AFITF的資金來源主要有：國家撥款、高速公路公司股息、高速公路國有土地使用費(fèi)等。2006年，法國政府授權(quán)RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具進(jìn)行融資。

綜上所述，法國高速鐵路的融資方式主要有兩種：完全自籌和SNCF發(fā)行的債券及貸款；政府公共補(bǔ)貼加自籌，例如LGV大西洋線。

1.2.2 運(yùn)營管理體制。法國鐵路運(yùn)營管理的兩大實(shí)體為RFF（路網(wǎng)公司）和SNCF（運(yùn)營公司）。按照“建運(yùn)分離”的原則，RFF應(yīng)負(fù)責(zé)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，但是由于RFF公司正在成長階段，無力承擔(dān)鐵路設(shè)施的維護(hù)工作，故委托SNCF負(fù)責(zé)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。法國鐵路的運(yùn)營管理模式如表2。

1.2.3 法國鐵路市場化改革。鐵路市場化改革具有很大的復(fù)雜性，包括：①鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)屬性的復(fù)雜性；②鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多利益相關(guān)者的復(fù)雜性；③鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革層面的復(fù)雜性。法國鐵路市場化改革如表3。

1.2.4 法國鐵路監(jiān)管體系。法國的鐵路監(jiān)管體系主要包括：

①國家對國營鐵路公司的管理。在法國，國營鐵路公司是屬于壟斷性的公共機(jī)構(gòu)。國家對國鐵的管理，主要通過以下形式進(jìn)行管理：a派代表參加國鐵的董事會。b向國鐵派駐代表進(jìn)行監(jiān)督。c通過簽訂計(jì)劃合同進(jìn)行目標(biāo)管理。

②法國高速鐵路的安全管理模式。法國高速鐵路自投入運(yùn)行以來，就以其安全性、快速性、便捷性和舒適性等吸引了廣大乘客，成為人們出行時(shí)的首選交通工具。30年來，法國高鐵共運(yùn)送旅客17億人次，期間未發(fā)生較大的安全事故?？梢姺▏鴮Ω哞F的安全管理非常嚴(yán)格。

2 法國鐵路管理體制對河北省城際鐵路建設(shè)的啟示

2.1 建設(shè)融資方面。1997年法國鐵路改革以后，法國建立了以政府為主的多元化的融資模式。以此為借鑒，國內(nèi)鐵路建設(shè)融資由投資主體單一發(fā)展到合資鐵路，組建合資鐵路公司，并且先后開創(chuàng)了“三茂模式”、“朔黃模式”等，初步實(shí)現(xiàn)了融資多元化。近幾年，大部分鐵路項(xiàng)目采取合資鐵路模式，并且延伸到重要干線上。基于此，河北省城際鐵路應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)，市場化為導(dǎo)向，充分利用地方政府和鐵總的資金，同時(shí)吸收私人資本的多元化融資模式。根據(jù)河北省城際鐵路的線網(wǎng)規(guī)劃，其建設(shè)所需的投資規(guī)模巨大，僅僅依靠政府投資和鐵總投資，將會給投資主體帶來沉重負(fù)擔(dān)，不利于城際鐵路的市場化改革。為實(shí)現(xiàn)河北省城際鐵路的快速發(fā)展，在國家發(fā)改委和京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)下，京津冀三省市政府及中國鐵路總公司共同組建京津冀城際鐵路投資有限公司，希望借助政府的投入和明確的回報(bào)機(jī)制，通過建立合理的清算制度，來吸引多元化的資本介入。

2.2 運(yùn)營管理方面。法國鐵路在歐洲鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革中獨(dú)樹一幟。在重組過程中，更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)投資與運(yùn)輸業(yè)務(wù)的分離，并將市場機(jī)制引入鐵路企業(yè)內(nèi)部，為使運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行市場化經(jīng)營打下了基礎(chǔ)。我國合資鐵路經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，對合資鐵路的運(yùn)營管理積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。2013年3月14日，中國鐵路總公司正式成立，并組建國家鐵路管理局，開始實(shí)行政企分開管理，鐵總負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮和國家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營管理。針對河北省的省情，根據(jù)我國現(xiàn)有合資鐵路運(yùn)營模式和河北省目前的城際鐵路規(guī)劃，河北省城際鐵路在運(yùn)營管理體制方面宜采取具有一定獨(dú)立性的（即部分委托）的運(yùn)營管理模式。

因?yàn)椴捎貌糠治械哪Ｊ?，合資鐵路公司和鐵路局進(jìn)行一定程度的合作，形成運(yùn)營聯(lián)動體和利益共同體，避免了自管自營模式的“自閉性”。鐵路局可以充分利用合資鐵路資源，積極性提高，可以兼顧雙方利益，有利于實(shí)現(xiàn)河北省城際鐵路公司利益最大化。從我國合資鐵路長期運(yùn)營實(shí)踐和發(fā)展看，合資鐵路公司經(jīng)營模式選擇與當(dāng)?shù)罔F路局聯(lián)合經(jīng)營，并部分委托鐵路局進(jìn)行運(yùn)營管理，不失為適合河北省省情路情的運(yùn)營管理模式。

2.3 國家政策和監(jiān)管方面。法國鐵路的行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)在明確政府和企業(yè)分工，強(qiáng)化政府對鐵路發(fā)展的扶持責(zé)任，界定企業(yè)邊界和政府邊界，在明確鐵路企業(yè)責(zé)權(quán)利的同時(shí)，也明確政府的責(zé)權(quán)利。而我國鐵路進(jìn)行市場化改革的首要因素也是解決過去政企、政資不分，嚴(yán)重制約鐵路發(fā)展的問題。

城際鐵路運(yùn)營公司是由多元化投資而形成的、具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，在經(jīng)營活動中，必須遵守法律法規(guī)，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。城際鐵路運(yùn)營公司與鐵總既有的路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有路局的管理和支配，鐵總只是以出資人的資格參與公司治理，同時(shí)城際鐵路運(yùn)營公司與國家鐵路局以及鐵總不再有行政隸屬關(guān)系。因此說河北省城際鐵路運(yùn)營公司是具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，可以市場化的原則組織經(jīng)營。而國家鐵路局應(yīng)以行業(yè)管理者的角色在行業(yè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、安全等方面實(shí)施監(jiān)管。鐵總宜作為全行業(yè)的技術(shù)支持與行業(yè)指導(dǎo)。這樣國家鐵路局、鐵總、城際鐵路運(yùn)營公司各司其職，責(zé)權(quán)明確。

因此河北省城際鐵路作為具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司、進(jìn)行自主經(jīng)營，更以為我國鐵路市場化改革進(jìn)一步積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3 結(jié)束語

法國鐵路管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法是值得我國以及河北省城際鐵路體制創(chuàng)建、發(fā)展與改革學(xué)習(xí)的，但是西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)必須與我省的省情、路情相結(jié)合，以促進(jìn)河北省城際鐵路的健康和可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)立足國內(nèi)合資鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀和模式，探討一條適合河北省城際鐵路發(fā)展的路子，力爭建立一個城際鐵路準(zhǔn)公益性服務(wù)與市場競爭相平衡的協(xié)調(diào)機(jī)制，開創(chuàng)一個經(jīng)濟(jì)效益和社會效益雙贏的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]林仲洪.瑞典和法國高速鐵路經(jīng)營與管理考察報(bào)告[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2007（01）.

[2]張超，譚克虎.法國政府對高速鐵路支持政策研究及啟示[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2014（04）：36-42.

[3]劉鐵男.法國政府對國有鐵路公司的監(jiān)督和管理[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，1992，2.