當(dāng)前刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制之完善

付強(qiáng)

內(nèi)容摘要：立案監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。但在司法實(shí)踐中卻存在案件線索來源匱乏、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)模糊、監(jiān)督信息有限、監(jiān)督效果較差、工作機(jī)制不科學(xué)等問題。立足現(xiàn)有法律規(guī)定，通過健全信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制、細(xì)化立案監(jiān)督啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、完善立案監(jiān)督調(diào)查機(jī)制、強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)督機(jī)制等工作機(jī)制，走出目前立案監(jiān)督工作面臨的困境。

關(guān)鍵詞：制度設(shè)計(jì) 人權(quán)保障 存在問題 工作機(jī)制

在我國，立案是刑事訴訟程序中一個(gè)獨(dú)立的訴訟階段。司法實(shí)踐中，有案不立、以罰代刑、不破不立、群眾合法權(quán)益收到侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，立案監(jiān)督案件當(dāng)前呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。以北京市海淀區(qū)為例，2011年海淀區(qū)人民檢察院受理當(dāng)事人申請(qǐng)立案監(jiān)督15件，2012年受理21件，2013年受理23件，從三年的受案數(shù)量看，2013年較之2011年增長(zhǎng)了34.8%。對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件撤案率大幅度提升。2011年海淀區(qū)人民檢察院對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案監(jiān)督撤案為0件，2013年在海淀區(qū)人民檢察院受理的3起不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件來看，通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件2件，較之2011年增長(zhǎng)了200%。實(shí)踐中，由于刑事立案監(jiān)督在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作中還存在諸多問題，使得立案監(jiān)督的效果不盡人意。檢察機(jī)關(guān)作為刑事立案監(jiān)督的主體，研究立案監(jiān)督存在問題及成因，立足實(shí)際，完善刑事立案監(jiān)督的工作機(jī)制對(duì)于保障刑事立案監(jiān)督效力有著重要意義。

一、刑事立案監(jiān)督是符合我國國情的制度設(shè)計(jì)

在世界范圍來看，不論是英美法系或者大陸法系國家，都未將立案作為啟動(dòng)偵查的獨(dú)立訴訟程序。在英國，只要有公民的告發(fā)，警察就可以對(duì)犯罪進(jìn)行偵查。[1]《德國刑事訴訟法》規(guī)定檢察院或警察機(jī)構(gòu)部門得到有關(guān)犯罪情況報(bào)告，就應(yīng)當(dāng)對(duì)事實(shí)情況進(jìn)行審查——即偵查。[2]上述國家均沒有規(guī)定獨(dú)立的立案程序，沒有立案程序，也就不存在對(duì)立案的監(jiān)督。基于此有部分學(xué)者認(rèn)為立案程序本身即為一道多余的法定程序，主張取消立案程序，不需要特定的審批，直接參照其他國家和地區(qū)的做法，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)或法院對(duì)偵查措施的監(jiān)督、制約。上述觀點(diǎn)欠妥當(dāng)，未認(rèn)識(shí)到我國特殊的刑事訴訟制度。

我國的刑事訴訟流程分為立案、偵查、公訴、審判和執(zhí)行五個(gè)相對(duì)獨(dú)立的階段。其中立案是刑事訴訟的啟動(dòng)程序，其內(nèi)容包括受案、審查、決定刑事立案或者不立案等具體訴訟行為。在刑事訴訟中立案是對(duì)國家公權(quán)力的應(yīng)用，立案決定標(biāo)志著刑事追訴程序的啟動(dòng)，公民的合法權(quán)益潛在的受到不當(dāng)偵查行為的侵害。需要通過偵查主體之外的機(jī)關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán)力對(duì)偵查主體進(jìn)行制約。這樣的制度設(shè)計(jì)符合權(quán)力制約理論。我國刑事訴訟法根據(jù)權(quán)力制約理論，科學(xué)的界定了立案主體和立案監(jiān)督主體，將立案監(jiān)督的權(quán)力賦予檢察機(jī)關(guān)，為防止立案權(quán)力的濫用、有效打擊犯罪和保障人權(quán)創(chuàng)設(shè)了制度上的條件。因此，我國《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事立案監(jiān)督是我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分，是與我國刑事訴訟程序相適應(yīng)的法律制度。

二、刑事立案監(jiān)督存在的問題

（一）刑事立案監(jiān)督相關(guān)立法存在漏洞

2012年新修訂的《刑事訴訟法》在很多方面都取得了進(jìn)步，但在立案監(jiān)督領(lǐng)域，幾乎未有變化。立法上的漏洞，造成實(shí)踐中刑事立案監(jiān)督工作難以進(jìn)行有效開展。

（二）難以發(fā)現(xiàn)立案階段的案件信息

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)主要是通過兩個(gè)方面發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督案件線索，第一是在辦理審查逮捕、審查起訴過程中自行發(fā)現(xiàn);第二是控告申訴部門接受到的當(dāng)事人提出的控告及群眾來信來訪。實(shí)踐中由于檢察機(jī)關(guān)并不了解公安機(jī)關(guān)受理案件時(shí)的相關(guān)信息，公安機(jī)關(guān)立案后又撤案的情況也不會(huì)通知檢察機(jī)關(guān)，因此檢察機(jī)關(guān)獲取信息存在局限性和滯后性。因此，在立案的相關(guān)信息上，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)存在信息不對(duì)稱的問題，線索來源匱乏導(dǎo)致立案監(jiān)督工作難以有效開展。

（三）刑事立案監(jiān)督啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)過高

檢察機(jī)關(guān)作為法律授權(quán)的立案監(jiān)督主體，從程序上保障立案權(quán)力的合法行使，排除公安機(jī)關(guān)立案權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的無序擴(kuò)張，既是法律監(jiān)督權(quán)的必然要求，又是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義。因此，確定刑事立案監(jiān)督的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為重要。

《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》第10條規(guī)定：“……人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的案件，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，一般應(yīng)是能夠逮捕、起訴、判刑的案件”。司法實(shí)踐中，立案監(jiān)督案件的考核也是“能捕、能訴、能判”的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，應(yīng)該說以“三能”作為刑事立案監(jiān)督的條件可以提高刑事立案監(jiān)督案件的成功率，并且還可以在公安機(jī)關(guān)面前樹立法律監(jiān)督者的權(quán)威形象。但是，“三能”標(biāo)準(zhǔn)本身也是有悖訴訟原理?！皺z察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督時(shí)就已經(jīng)確信證據(jù)達(dá)到了‘能捕、能訴、能判的標(biāo)準(zhǔn)，其后的批捕、起訴就只不過起了一個(gè)走過場(chǎng)的作用。刑事訴訟程序的設(shè)置被虛化，功能被倒置?！盵3]以北京市海淀區(qū)為例，對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件立案率、獲得有罪判決率低。2011年至今我院受理應(yīng)當(dāng)不立案而立案的案件55件，其中公安機(jī)關(guān)主動(dòng)立案或通知公安機(jī)關(guān)立案6件，立案率僅為10.9%;從立案后的延伸監(jiān)督效果看，有3件被移送審查批準(zhǔn)逮捕，而僅有1件被依法批準(zhǔn)逮捕，并移送審查起訴。因此，將能夠逮捕、起訴、判刑的案件標(biāo)準(zhǔn)作為刑事立案監(jiān)督的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，無疑會(huì)導(dǎo)致大量符合立案條件的案件線索被排除在立案監(jiān)督的范圍之外，對(duì)于被害人難以起到司法救濟(jì)功能。

（四）監(jiān)督過程中的調(diào)查權(quán)難以落實(shí)

最高人民檢察院、公安部《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定》第8條首次規(guī)定了人民檢察院在立案階段的調(diào)查核實(shí)權(quán)，并對(duì)調(diào)查的方式和公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查的義務(wù)提出要求（可以詢問辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、破案等登記表冊(cè)和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等相關(guān)法律文書及案卷材料，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合），但該項(xiàng)制度在操作過程中因缺乏明確的程序性規(guī)定，基層公安機(jī)關(guān)往往不配合。沒有完整詳細(xì)的調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)即使掌握了案件信息線索，無法核實(shí)公安機(jī)關(guān)（不）立案的理由是否正確，最終無法確定該案件是否符合立案條件。

三、完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制的對(duì)策

理論研究一定程度上能夠推動(dòng)立法的完善，但動(dòng)輒以修改立法的建議來解決實(shí)踐中的問題畢竟不是務(wù)實(shí)之舉。在現(xiàn)有立法情況下，立足司法實(shí)踐，完善立案監(jiān)督的工作機(jī)制，對(duì)于提升刑事立案監(jiān)督工作有著更為現(xiàn)實(shí)的意義。

（一）健全刑事立案監(jiān)督案件線索的發(fā)現(xiàn)機(jī)制

要克服線索匱乏問題，首要的就是構(gòu)建信息通報(bào)制度。最高人民檢察院、公安部《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定》完善了信息交互制度，要求公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報(bào)制度;有條件的地方，還應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享平臺(tái);對(duì)于立案監(jiān)督的案件，在審查逮捕、審查起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)錄入刑事立案監(jiān)督信息。這一措施為檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建與公安機(jī)關(guān)的信息通報(bào)制度提供了制度保障。實(shí)踐中需要解決信息通報(bào)的范圍及時(shí)效性問題。首先，應(yīng)當(dāng)明確界定信息通報(bào)的范圍?？茖W(xué)、合理的信息通報(bào)范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋刑事案件發(fā)案、受理、立案、破案的動(dòng)態(tài)全過程。其次，應(yīng)當(dāng)保障信息通報(bào)及時(shí)性，相關(guān)信息應(yīng)及時(shí)錄入信息共享平臺(tái)。

（二）細(xì)化刑事立案監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制

刑事立案監(jiān)督的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從立案程序的屬性和保障檢察監(jiān)督權(quán)威性出發(fā)，一方面開啟立案監(jiān)督程序?qū)ν饩哂兄噶钚蕴卣鳎瑸榱司S護(hù)法律監(jiān)督的權(quán)威也必須慎重;另一方面，“能捕、能訴、能判”的標(biāo)準(zhǔn)違背了刑事訴訟的客觀規(guī)律，在司法實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致立案監(jiān)督工作難以開展。在該階段不應(yīng)當(dāng)提出過高要求。[4]立案監(jiān)督包括必備要件和選擇性要件兩個(gè)方面：

第一是必備要件。首先要確認(rèn)管轄權(quán)。其次，要確定是否符合刑事訴訟法規(guī)定的立案條件。第二是選擇性條件。即在符合必備要件的前提后，符合選擇性要件之一就可以啟動(dòng)立案監(jiān)督程序。

1.公安機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人而沒有作出刑事立案決定的。這里需要注意公安機(jī)關(guān)“不立案”和“未立案”的實(shí)質(zhì)區(qū)別，“不立案”是指公安機(jī)關(guān)已經(jīng)接到報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)了犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人的線索，經(jīng)過審查后已決定不予立案，并出具了《不予立案決定書》;“未立案”則是由于公安機(jī)關(guān)沒有接到報(bào)案，或者公安機(jī)關(guān)尚未發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人的線索，或者公安機(jī)關(guān)雖然發(fā)現(xiàn)了犯罪事實(shí)，但正在做立案前的審查核實(shí)工作，公安機(jī)關(guān)從而沒有

做出立案決定。

2.公安機(jī)關(guān)有罪不究、以罰代刑降格處理的情形。實(shí)踐中存在公安機(jī)關(guān)將刑事案件治安處罰或者已經(jīng)刑事立案但又改為治安處罰的案件，其實(shí)質(zhì)是公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件作為非刑事案件降格處理，相當(dāng)于撤銷案件。

3.人民檢察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任，但公安機(jī)關(guān)已將被拘留、監(jiān)視居住或者取保候?qū)彽姆缸锵右扇艘圆簧嫦臃缸餅橛山獬龔?qiáng)制措施或撤銷案件的。

4.人民檢察院發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯在判決宣告以前，還有其他公安機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握、發(fā)現(xiàn)的犯罪事實(shí)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎矙C(jī)關(guān)已決定不立案?jìng)刹榈摹?/p>

（三）完善刑事立案監(jiān)督的程序機(jī)制

當(dāng)前我國刑事立案監(jiān)督的程序不夠完善，對(duì)于一些必有程序缺少具體的操作規(guī)則，使得立案監(jiān)督的效果大打折扣。只有完善刑事立案監(jiān)督程序機(jī)制，才能突破立案監(jiān)督工作面臨的瓶頸。

1.規(guī)范案件線索的受理。對(duì)于被害人及其法定代理人、近親屬的控告申訴。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即受理登記，制作《案件線索登記表》，該登記表應(yīng)包括案件線索名稱、受理人、受理時(shí)間等必備的要素;對(duì)社會(huì)公眾的舉報(bào)，依照控告申訴程序辦理，為了保證刑事立案監(jiān)督的準(zhǔn)確性，必要時(shí)可以要求舉報(bào)人提供有關(guān)材料，以便調(diào)查核實(shí);對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在工作中自行發(fā)現(xiàn)的案件線索，各部門應(yīng)及時(shí)向偵查監(jiān)督部門移送本部門發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督線索，由偵查監(jiān)督部門填寫相關(guān)的審查資料;

2.細(xì)化立案監(jiān)督的調(diào)查機(jī)制?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第555條、556條均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在受理立案監(jiān)督的案件線索后，可以調(diào)查核實(shí)有關(guān)證據(jù)材料，詢問辦案人員、當(dāng)事人，查閱復(fù)制公安機(jī)關(guān)相關(guān)法律文書及案卷材料。通過調(diào)查可以核實(shí)案件信息的真實(shí)性以及案件事實(shí)是否達(dá)到立案的標(biāo)準(zhǔn)，可以說調(diào)查的效果是決定檢察機(jī)關(guān)是否通知公安機(jī)關(guān)立案的關(guān)鍵，對(duì)于確保刑事立案監(jiān)督的質(zhì)量有著重要意義。但需要明確的是立案監(jiān)督中行使的調(diào)查權(quán)性質(zhì)上與偵查權(quán)有著本質(zhì)區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)應(yīng)以不影響公安機(jī)關(guān)的偵查為前提：

第一，從調(diào)查方式上講，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查以書面審查為主，必要的時(shí)候依照法律程序可以詢問辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、破案等登記表冊(cè)和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等相關(guān)法律文書及案卷材料。

第二，從調(diào)查內(nèi)容上講，一方面，對(duì)案件線索的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查，核實(shí)其是否符合立案的條件。需要調(diào)查是否有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，同時(shí)要核實(shí)需要追究刑事責(zé)任的證據(jù)是否真實(shí)存在。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查不立案的理由是否真實(shí)。如公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)要求公安機(jī)關(guān)提供立案的相關(guān)法律文書。如果核實(shí)公安機(jī)關(guān)的回復(fù)不真實(shí)，根據(jù)情況發(fā)出糾正違法意見書，督促公安機(jī)關(guān)立案;

（四）加強(qiáng)刑事立案監(jiān)督后續(xù)督促機(jī)制

為保證立案監(jiān)督案件的質(zhì)量和效果，偵查監(jiān)督部門可以通過介入偵查活動(dòng)，發(fā)揮引導(dǎo)偵查取證的作用?！缎淌铝副O(jiān)督規(guī)定》賦予檢察機(jī)關(guān)發(fā)催辦函的方式以保障檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督效果。由于我國并未采取檢警一體的模式，而是檢警關(guān)系是分工配合、相互制約的模式，在引導(dǎo)偵查的方式上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放到監(jiān)督上來，因?yàn)橐龑?dǎo)偵查既不是領(lǐng)導(dǎo)偵查，也不是指揮偵查，更不是代替?zhèn)刹?。在后續(xù)的引導(dǎo)偵查階段，檢察機(jī)關(guān)要通過案件會(huì)商、座談紀(jì)要、提前介入等方式與公安機(jī)關(guān)減少分歧、增加共識(shí)、明確分工，發(fā)揮各自機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，在配合中加強(qiáng)監(jiān)督，在監(jiān)督中體現(xiàn)配合，保障刑事立案監(jiān)督的效果。

改進(jìn)和完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制對(duì)于保障刑事立案監(jiān)督的效果有著重要意義。如霍姆斯所言“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)而不在于邏輯”，當(dāng)前我國新一輪的司法改革已經(jīng)起航，以此輪司法改革為契機(jī)，立足我國國情，建立起符合我國刑事訴訟要求的一套刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制，更好的維護(hù)司法公正和法制的統(tǒng)一。

注釋：

[1]王以真：《外國刑事訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1994年版，第169頁。

[2]《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第78頁。

[3]王志剛：《論立案監(jiān)督程序的正當(dāng)化構(gòu)建》，載《行政與法》2009年第9期。

[4]林冰：《刑事立案監(jiān)督問題研究》，載《檢察實(shí)務(wù)問題研究》2004年第8期。