西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略研究

羅隆誠　房鵬飛　張梁

摘要：隨著國家進一步明確控制特大城市新增建設用地規(guī)模，處于建設國際化大都市“飛躍”時期的西安市將很難尋求外延式擴張發(fā)展。在建設用地增量指標消耗殆盡時，必然轉為內(nèi)部挖潛，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)將成為保障西安市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。文章采用實證分析方法，基于西安市土地利用現(xiàn)狀與特點、機遇與挑戰(zhàn)、宏觀政策要求與西安市發(fā)展需求分析，明確了西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略任務，并進行了再開發(fā)戰(zhàn)略保障制度設計，從宏觀層面上為西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃編制和實施奠定了戰(zhàn)略導向支撐。

關鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)；戰(zhàn)略目標；戰(zhàn)略任務；西安市

城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量國有或集體建設用地。下列符合土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)存量建設用地可列入試點范圍：一是國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；二是不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；三是“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地；四是布局散亂、設施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦、棚戶區(qū)、城中村等用地。西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略研究包括城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略背景、戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務、戰(zhàn)略統(tǒng)籌和戰(zhàn)略保障研究等。

西安市位于關中平原中部，市域以東西走向的秦嶺和渭河為骨架，形成南部秦嶺山地、北部渭河平原兩大地貌區(qū)域。2010年全市常住人口847.41萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口584.71萬人，城鎮(zhèn)化率69.00%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進的新形勢下，為盤活西安市城鎮(zhèn)低效用地，增加城鎮(zhèn)建設用地有效供給，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)保障能力，推動土地利用結構優(yōu)化，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，帶動投資和消費的增長，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展動力，迫切需要研究制定和實施西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略，作為其專項規(guī)劃編制和實施的戰(zhàn)略導向支撐。

一、戰(zhàn)略背景

（一）土地利用現(xiàn)狀

2010年，全市土地總面積1009680.61公頃。其中農(nóng)用地849265.52公頃，占比84.1%；建設用地137645.14公頃，占比13.6%；其他土地22769.95公頃，占比2.3%。

根據(jù)2013年走訪調(diào)查，全市共有9198.59公頃城鎮(zhèn)低效用地。其中待改造的城中村面積3044.04公頃，占城鎮(zhèn)低效用地總量的33.1%；待改造的棚戶區(qū)2439.21公頃，占比26.5%；需要改造升級或搬遷的舊工礦企業(yè)面積2616.81公頃，占比28.4%；舊商業(yè)街區(qū)325.01公頃，占比3.5%；需搬遷和改造的科研教育及其附屬設施用地291.81公頃，占比3.2%；其他需要再開發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地481.71公頃，占比5.2%。

（二）城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生的原因

1. 土地管理制度及其相應法律法規(guī)的滯后。一是由于改革開放之前，土地實行計劃管理，不認可土地的商品屬性，導致土地長期處于無償、無限期使用的狀態(tài)，缺乏市場引導，客觀上形成了土地資源粗放利用的現(xiàn)狀，造成土地資源極大浪費；二是國務院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（1982年）之后至土地管理法頒布之前，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃都相對滯后，導致城市建設處于無序狀態(tài)，土地資源也不合理利用；三是土地的城鄉(xiāng)二元管理體系，使得農(nóng)村土地管理處于失控狀態(tài)，一方面，農(nóng)村建設用地總量逐年增加而住宅閑置率更高，空心村不斷出現(xiàn)，同時，在市場需求的導向下，農(nóng)村宅基地不斷擴建、加建、改建，進一步加劇西安市城中村亂象的形成。

2. 歷史遺留原因。一是建國初期在西安布局了大量重要的工業(yè)，由于受當時經(jīng)濟財力和建筑技術的限制，所建的生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)在當時看來是節(jié)約集約用地的，但現(xiàn)在看來幾乎全是低矮破舊的危房，是城鎮(zhèn)低效用地；二是1986年城鄉(xiāng)土地實行統(tǒng)一管理以前，城市土地和農(nóng)村土地分別由不同部門管理，部分土地處于未得到有效監(jiān)管狀態(tài)，導致亂占、亂用和亂建現(xiàn)象嚴重。三是歷史上遺留下來的基礎設施和各產(chǎn)業(yè)用地布局，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，需要更新、改造。

3. 西安市正處于城市化發(fā)展的加速階段，在這一過程中，必然有一些因素成為城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生的催化劑。一是城市化進程中外延擴張的一種重要形式，就是“城市包圍農(nóng)村、樓房包圍平房”，在這一過程中，部分農(nóng)村、低矮破舊生活區(qū)完全融入城市成為城市社區(qū)，而另一些卻成為城中村和棚戶區(qū)；二是城市快速發(fā)展導致功能分區(qū)的改變和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，使得國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地的退出，而形成大量閑置或低效用地；三是城市規(guī)劃功能的改變、建設水平、政府財力和人民生活水平的提高，使得原本按規(guī)劃建設的筒子樓、簡易樓家屬區(qū)、單層工業(yè)廠房、低矮商業(yè)街區(qū)等需要更新升級，成為新時期的低效用地。

4. 節(jié)約集約用地意識不強。長期以來，受“地大物博”思想的影響，在用地管理上缺乏節(jié)約集約用地意識，往往采取降低土地成本招商引資、引進項目，以追求政績目標，使得土地粗放利用、布局分散和無序開發(fā)；同時，企業(yè)和個人節(jié)約集約用地意識淡薄，在企業(yè)發(fā)展、個人建房時，往往是多用地、用好地，批少用多、占而不用，使得城市郊區(qū)的優(yōu)質農(nóng)田被大量占用，且低效或閑置浪費。

（三）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的機遇

1. 建設西安國際化大都市迫切需要城市更新?！蛾P中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》賦予了西安“國際現(xiàn)代化大都市”目標定位，把西安的發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，為把西安建設成為創(chuàng)新型城市創(chuàng)造了有利的條件。目前，全市城市發(fā)展進入建設國際化大都市、城市骨架快速拓展的重要階段，迫切需要通過實施城中村、棚戶區(qū)、工業(yè)企業(yè)等搬遷改造挖掘存量土地資源，優(yōu)化城市布局和改善城市面貌。

2. “絲綢之路經(jīng)濟帶”為西安迎來難得發(fā)展契機。建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”是新時期的國家戰(zhàn)略，是在古絲綢之路基礎上形成的新區(qū)域經(jīng)濟帶，是“世界上最長、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟大走廊”。而西安是古絲綢之路的東方起點，是亞歐大陸橋中國段最大的城市，是西部大開發(fā)的橋頭堡。根據(jù)規(guī)劃，擬設立“絲綢之路經(jīng)濟帶自由貿(mào)易區(qū)”將以西安為腹地，重點打造“一高地，六中心”，即絲綢之路經(jīng)濟帶開發(fā)開放高地和建設金融中心、物流中心、使領館中心、文化交流中心、商貿(mào)中心、能源儲運交易中心六大中心。因此，隨著建設絲綢之路經(jīng)濟帶的啟動，將會為西安國際化進程的加快，投資和生活環(huán)境的改善，對外科技、文化交流力度等帶來巨大的潛力。

3. 落實節(jié)約集約用地政策，實施西安可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。2014年5月22日國土資源部發(fā)布第61令，頒布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，要求控制特大城市新增建設用地規(guī)模，通過規(guī)模引導、布局優(yōu)化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，促進節(jié)約土地、減量用地，提升用地強度和控制建設用地實行總量?！秶临Y源部關于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）要求在包括西安等多個省市開展試點工作，為西安市開展相關工作提供了強力的政策支撐。

（四）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)

1. 改造綜合成本上升，資金籌措困難。在建設西安國際化大都市的新形勢下，對城鎮(zhèn)低效用地的改造和建設要求逐漸提高。城市綜合改造不僅需要考慮盤活存量土地、改善城市環(huán)境，還要注重城市居民居住環(huán)境、歷史文化風貌、城市產(chǎn)業(yè)布局等。

2. 專項規(guī)劃缺位，市場引導不足。近年來，西安市城中村、棚戶區(qū)、工業(yè)企業(yè)等改造快速推進，針對城中村、棚戶區(qū)、工業(yè)企業(yè)改造的專題研究和調(diào)研報告比較多。但是，在改造過程中，相關部門重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規(guī)劃研究，缺乏讓社會資源參與，缺乏引導資源的市場配置，缺乏城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)與城市歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃相協(xié)調(diào)的專項規(guī)劃，使得城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃研究體系不健全。

3. 利益均衡機制缺失，再開發(fā)積極性受阻。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及多元的利益相關主體，主要有地方政府、原土地使用權人、開發(fā)單位，三方利益主體的價值取向不同，且在改造過程中注重自身利益最大化。目前，西安市還沒有建立完善的改造主體利益均衡機制和低效用地退出機制，使得部分危舊住宅區(qū)、工業(yè)企業(yè)沒能得到及時有效的再開發(fā)，且導致再開發(fā)過程中各類矛盾和問題的產(chǎn)生。

二、戰(zhàn)略目標

面對新發(fā)展形勢下落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度的要求，按照國土資源部關于“全面探索、封閉運行、規(guī)范運作、結果可控”的指導方針，結合《西安土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》和《西安城市總體規(guī)劃（2008-2020年）》的目標任務。充分考慮西安市土地利用現(xiàn)狀和特點、面臨的機遇和面對的挑戰(zhàn)，提出西安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)戰(zhàn)略目標為：通過開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，盤活城鎮(zhèn)低效用地，增加城鎮(zhèn)建設用地有效供給，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)保障能力；通過優(yōu)化土地利用結構，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，帶動投資和消費的增長，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展動力；通過推進城中村改造、棚戶區(qū)改造、企業(yè)搬遷和城市綜合改造，合理安排各類用地，優(yōu)化城市功能，改善人居環(huán)境，推動民生和公共事業(yè)發(fā)展，進一步提升城市形象；通過推進城鎮(zhèn)建設用地合理利用和管理制度創(chuàng)新，增強國土資源管理政策儲備和制度供給。

三、戰(zhàn)略任務

（一）增加城鎮(zhèn)建設用地有效供給

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是探索耕地保護嚴、建設占用少、用地效率高的科學發(fā)展道路，是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的內(nèi)在需要。通過對全市利用強度低、效益差、基礎配套不完善及布局不合理的土地進行盤整與改造，充分挖潛現(xiàn)有的低效存量土地，按照產(chǎn)業(yè)集聚、布局合理、用地集約的原則進行產(chǎn)業(yè)升級改造，提高土地的利用效率，推進建設用地集約化利用，從而增加城鎮(zhèn)建設用地有效供給，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)保障能力。

（二）推動城市發(fā)展轉型升級

按照“做大經(jīng)濟總量、突出工業(yè)地位、強化服務業(yè)支撐作用、做精做細都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的發(fā)展思路，以發(fā)展高新技術和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為導向，統(tǒng)籌安排低效用地布局，促進產(chǎn)業(yè)走科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、無環(huán)境污染的可持續(xù)發(fā)展之路，并將產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度相對較強的區(qū)塊進行整合，引導具有共同指向的產(chǎn)業(yè)向特定優(yōu)勢區(qū)域集聚，形成生產(chǎn)專業(yè)化區(qū)域和產(chǎn)業(yè)密集帶，促進產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。

（三）合理優(yōu)化用地結構

按照“布局集中、節(jié)約集約、產(chǎn)業(yè)集聚、高效利用”的原則，科學合理優(yōu)化低效用地類型，著力促進用地結構調(diào)整。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，確保重點項目、在建項目和民生項目用地，特別是要優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的用地需求。規(guī)劃期內(nèi)，城鎮(zhèn)低效用地中的工礦倉儲用地和住宅用地均有不同程度減少，商服用地和公共管理與公共服務用地大幅增加。

（四）促進土地節(jié)約集約利用

在保護歷史文化名城的前提下，結合全市不同區(qū)域的職能定位，積極發(fā)展占地少、效益好、污染少的產(chǎn)業(yè)，在不影響城市風貌保護、環(huán)境、景觀和安全的前提下，實行土地投資強度、土地利用強度、投入產(chǎn)出率等指標控制體系，實現(xiàn)土地利用方式根本轉變，提高土地利用的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，促進土地節(jié)約集約利用。

四、戰(zhàn)略保障制度

（一）加強組織領導

為加強對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作的領導，市人民政府成立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作領導小組，各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)也要成立相應的機構，確保各項工作任務落實到位。

（二）強化制度建設

制訂出臺相關扶持政策文件，繼續(xù)深化“城中村”和“棚戶區(qū)”改造，統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的各方利益，鼓勵原國有土地使用權人開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，妥善解決歷史遺留用地問題。建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目信息公開制度，規(guī)范土地市場秩序，及時將試點項目的基本情況、資金安排使用和收益分配等進行公示，嚴禁各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)管委會擅自擴大試點政策適用范圍，確保試點過程的公開、公平、公正。

（三）嚴格監(jiān)督管理

制定嚴格的審批程序和監(jiān)管程序，嚴格控制試點政策的適用范圍，嚴禁擅自擴大試點政策適用范圍。要結合國土資源“一張圖”工程，加強城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)管理信息化建設，及時做好城鎮(zhèn)低效用地地塊再開發(fā)審批、項目實施、竣工驗收等情況的上圖入庫，實行開發(fā)改造全過程動態(tài)在線監(jiān)督；在試點過程中要同步開展試點項目風險評估，提出防范措施，保障試點工作順利實施。

（四）加強宣傳引導

充分利用網(wǎng)絡、報紙、廣播、電視等多種渠道，對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策進行積極宣傳和正確引導，營造濃厚的輿論氛圍，引導社會各界廣泛參與，為推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)出力獻策。

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（作者單位：陜西華地勘察設計咨詢有限公司）