淺析?？谑行姓?fù)議委員會的合理構(gòu)建

鐘興

摘要：國務(wù)院法制辦公室于2008年9月16日發(fā)布的《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》將海南省確定為行政復(fù)議委員會試點單位之一。2013年5月3日，海南省政府發(fā)布《?？谑腥嗣裾k公廳關(guān)于成立海口市人民政府行政復(fù)議委員會的通知》，正式在海口成立行政復(fù)議委員會。建設(shè)之初，?？谑行姓?fù)議委員會在程序上和實質(zhì)上存在的諸多問題亟需完善。本文擬以?？谑行姓?fù)議委員會為例，分析行政復(fù)議委員會在面臨的問題以及完善措施。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議委員會；獨立性；行政復(fù)議

一、?？谑鞋F(xiàn)行行政復(fù)議委員會的構(gòu)建

1、?？谑行姓?fù)議委員會的成立

2008年9月16日，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》確定了海南省為行政復(fù)議委員會試點單位之一。

2011年3月7日，在海南省政府發(fā)布的《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)的意見》中，明確說明“抓緊推進(jìn)行政復(fù)議委員會試點工作，適當(dāng)整合行政復(fù)議人力資源，科學(xué)調(diào)控行政復(fù)議力量，強(qiáng)化政府依法解決行政爭議的功能，逐步形成政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與的工作體制?！雹?/p>

2013年5月3日，海南省政府發(fā)布《?？谑腥嗣裾k公廳關(guān)于成立?？谑腥嗣裾姓?fù)議委員會的通知》，“為進(jìn)一步提高行政復(fù)議工作質(zhì)量，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力，切實維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，努力將行政爭議化解在初發(fā)階段和行政程序中，依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》的精神，市政府決定成立?？谑腥嗣裾姓?fù)議委員會?！雹?/p>

2、?？谑行姓?fù)議委員會的人員構(gòu)成

根據(jù)《海口市人民政府辦公廳關(guān)于成立?？谑腥嗣裾姓?fù)議委員會的通知》，?？谑姓姓?fù)議委員會由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員共計二十九人組成。其中主任委員一人，常務(wù)副主任委員一人，副主任委員三人，常任委員六人，皆由海口市法制局工作人員擔(dān)任。非常任委員十八人，由七位行政機(jī)關(guān)工作人員、六位律師、三位法學(xué)教授以及一名司法機(jī)關(guān)工作人員、一位民間機(jī)構(gòu)（仲裁委員會）人員構(gòu)成。

3、?？谑行姓?fù)議委員會的工作職能

市政府行政復(fù)議委員會主要負(fù)責(zé)審議市政府重大、復(fù)雜、疑難的行政復(fù)議案件；研究本市行政復(fù)議工作中的重大問題；指導(dǎo)全市行政復(fù)議工作。

行政復(fù)議委員會全體會議由主任委員或主任委員委托副主任委員主持，負(fù)責(zé)研究本市行政復(fù)議工作中的重大問題，每年至少召開1次。根據(jù)辦公室的提請召開案件審理會議，對影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)的行政復(fù)議案件進(jìn)行審議。市政府行政復(fù)議委員會辦公室根據(jù)會議討論情況，以市政府名義作出行政復(fù)議決定，并依法送達(dá)。③

二、?？谑行姓?fù)議委員會存在的問題

1、組織獨立性不夠

行政復(fù)議委員會既然在前文中被定位為“獨立解決糾紛的組織”，就要求其法律地位一定要獨立，這樣才能夠確保行政復(fù)議委員會在作出決定的過程中不受到外來因素的干擾和影響。而?？谛姓?fù)議委員會在獨立性上存在以下問題：

第一，行政復(fù)議委員會的經(jīng)費問題。?？谛姓?fù)議委員會的工作經(jīng)費納入財政預(yù)算予以保障，市政府行政復(fù)議委員會的辦公場所由市政府解決。作為一個止?fàn)幎姷牟脹Q機(jī)構(gòu)，首先要求其在財產(chǎn)上具有獨立性，當(dāng)其財產(chǎn)的獨立性被侵占，其裁決的獨立性就會受到制約。海口市行政復(fù)議委員會的工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，剝奪了其獨立的經(jīng)費來源，使行政復(fù)議委員會審理行政復(fù)議案件的公正性得不到保障。

第二，辦事機(jī)構(gòu)的問題。根據(jù)《通知》，市政府行政復(fù)議委員會在下設(shè)辦公室（設(shè)在市法制局），與市政府行政復(fù)議辦公室合署辦公，承擔(dān)市政府行政復(fù)議委員會的日常工作。?？谛姓?fù)議委員會辦事機(jī)構(gòu)依附在法制局內(nèi)，可以看出其并未成為獨立的辦事機(jī)構(gòu)。

2、人員組成有待完善

根據(jù)《通知》中對于?？谑行姓?fù)議委員會的人員設(shè)定，可以看出包括主任委員，常務(wù)副主任委員在內(nèi)共由二十九人組成，但其中主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員以及常任委員共11人皆由市法制局人員擔(dān)任，而非常任委員共計十八人分別由律師，行政機(jī)關(guān)工作人員，司法機(jī)關(guān)工作人員以及民間機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成。

第一，海口市行政復(fù)議委員會仍然是由行政機(jī)關(guān)人員擔(dān)任主任委員、副主任委員等主要職務(wù)，而非常任委員雖然構(gòu)成人員較多，但他們多為咨詢性質(zhì)。這樣的人員構(gòu)成難免存在“自己作為審理自己的法官”之嫌，降低了行政復(fù)議委員會的公信力和公正性。

第二，海口市行政復(fù)議委員會共由二十九人組成，人員較多，使其在行使復(fù)議功能時可能會出現(xiàn)過程過于拖沓，致使復(fù)議效率低下，進(jìn)程緩慢的現(xiàn)象發(fā)生。

3、行政復(fù)議委員會受案范圍過于狹窄

根據(jù)《通知》，海口市行政復(fù)議委員會“對影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)的行政復(fù)議案件進(jìn)行審議?！钡遣]有規(guī)定什么樣的案件屬于“影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)”的受案范圍。事實上，如果將所有行政復(fù)議案件都提交行政復(fù)議委員會進(jìn)行審查，不僅會造成資源浪費，也會影響復(fù)議效率。但是如果對行政復(fù)議委員會所進(jìn)行審議的復(fù)議案件范圍界定不明，也使得行政復(fù)議委員會的設(shè)置流于形式，起不到實際效果。

同時，在進(jìn)行行政復(fù)議前應(yīng)該賦予當(dāng)事人做出選擇的權(quán)利，不能僅僅依據(jù)“由行政復(fù)議委員會審查”從而剝奪了當(dāng)事人其他救濟(jì)的途徑。

三、完善?？谑行姓?fù)議委員會的幾點建議

1、加強(qiáng)行政復(fù)議委員會的獨立性

“如果外表顯得是公正的，并且程序看來是公平的，則很可能得到公正、公平的結(jié)論。同樣.外表影響共同體對于那些代表共同體行使權(quán)力的人所作決定的信心?！雹茉谖覈鴤鹘y(tǒng)的行政復(fù)議制度中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)正是由于缺乏獨立的地位，使行政相對人擔(dān)心暗箱操作而對復(fù)議的結(jié)果失去信心。而行政復(fù)議委員會的建立，根本原因是要打破原先的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公信力低下的狀況，建立一個具有合法性、權(quán)威性、公正性、專業(yè)性的復(fù)議仲裁機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)行行政復(fù)議委員會雖然具有了進(jìn)行行政復(fù)議的權(quán)利，但是由于其依然是附屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)之下的一個部門，所以在根本上并未形成一個具有獨立主體資格、可以以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)、并能獨立承擔(dān)復(fù)議責(zé)任的機(jī)構(gòu)。想要給予行政復(fù)議委員會獨立的身份地位，就要重構(gòu)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會之間的關(guān)系，同時又要與司法權(quán)加以區(qū)分，使其獨立于行政權(quán)的同時也獨立于司法權(quán)，只有這樣才能居中、不偏不倚的作出裁決。

在2008年的《通知》中曾作出原則性的規(guī)定，即在積極探索完善行政復(fù)議體制方面，“要妥善處理好行政復(fù)議委員會與行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系，充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會在討論決定行政復(fù)議案件、解決行政復(fù)議工作重大問題中的作用，使行政復(fù)議委員會切實承擔(dān)起其所屬行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)?！币源藶橐罁?jù)，對于完善行政復(fù)議委員會的獨立性，有如下建議：

首先，確保行政復(fù)議委員會為實質(zhì)性的復(fù)議機(jī)構(gòu)，給予其確立何種復(fù)議案件需由其審議的權(quán)利?，F(xiàn)行行政復(fù)議委員會“主要負(fù)責(zé)審議市政府重大、復(fù)雜、疑難的行政復(fù)議案件”，而何種案件為“重大、復(fù)雜、疑難”的案件，仍然是由設(shè)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議委員會辦公室決定，這種案件的選擇方式很容易將行政復(fù)議委員會作為行政復(fù)議審議的附庸機(jī)構(gòu)，只能被動的進(jìn)行審議而缺乏實質(zhì)上的主動審議權(quán)。因此，應(yīng)該明確將行政復(fù)議委員會作為實質(zhì)上的復(fù)議機(jī)構(gòu)，賦予其主動審議的權(quán)利，而將行政復(fù)議委員會辦公室作為協(xié)助部門。

第二，從經(jīng)費和辦公場地上保障其獨立性?，F(xiàn)行行政復(fù)議委員會在經(jīng)費和辦公場地上皆依附于行政機(jī)關(guān)，這在無形中是對行政復(fù)議委員會獨立裁決的制約。應(yīng)當(dāng)以獨立的經(jīng)費，獨立的辦公場地，排除一切可能由行政機(jī)關(guān)造成的干擾因素，從外部保障行政復(fù)議委員會的獨立性。

2、完善行政復(fù)議委員會人員構(gòu)成

行政復(fù)議委員會作為“居中獨立”進(jìn)行裁決的機(jī)構(gòu)，首先要確保其人員構(gòu)成的外部性，才能保證其在進(jìn)行審議時不會受到行政機(jī)關(guān)的干擾，進(jìn)而保證其復(fù)議決定的公正性和權(quán)威性。哈爾濱市第一屆行政復(fù)議委員會的組成，除一名主任兩名副主任外，共有18 名委員，其中市政府以外的法律方面的教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”約占全部委員的81%，超過委員總數(shù)的一半。⑤具體措施有如下兩條：

第一，增加委員的遴選機(jī)制。對于構(gòu)成行政復(fù)議委員會的委員，為了顯示委員的專業(yè)性和能夠勝任的能力，必須要對其整體素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，形成一支“高素質(zhì)、專業(yè)化、獨立化”的復(fù)議隊伍，在專業(yè)素質(zhì)方面要求其具有能夠?qū)?fù)議案件進(jìn)行審查的職業(yè)經(jīng)驗和資格；在道德品質(zhì)方面要求其必須品行優(yōu)良，無不良記錄和犯罪記錄。

第二，拓展外部委員專業(yè)領(lǐng)域。行政復(fù)議內(nèi)容往往涉及面廣，部分專業(yè)領(lǐng)域要求復(fù)議委員在該專業(yè)具有較高的水平及經(jīng)驗，應(yīng)從政府相關(guān)職能部門、高校、科研機(jī)構(gòu)、法律工作者、律師等相關(guān)單位按照一定的條件和程序遴選產(chǎn)生。但為了保證行政復(fù)議委員會的中立性，行政復(fù)議委員會的委員中熟悉法律知識的專家、學(xué)者、資深律師等社會人士不得少于外部委員總數(shù)的三分之二，使得行政復(fù)議委員會的委員在構(gòu)成上更能體現(xiàn)專業(yè)性、代表性和中立性。同時應(yīng)當(dāng)拓寬行政復(fù)議委員會外部委員的來源途徑。挖掘各個領(lǐng)域的專業(yè)知識人才，優(yōu)化人力資源的合理配置，采取多種擴(kuò)寬渠道的做法，委員會人員的廣泛性得到保障，才能從根本上保證復(fù)議結(jié)果的公正性。

3、賦予行政復(fù)議委員會自主決定受案范圍的權(quán)利

行政復(fù)議委員會應(yīng)該有權(quán)決定什么樣的行政復(fù)議案件可以由它進(jìn)行復(fù)議，而不是依據(jù)簡單的“影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)”的規(guī)定由行政復(fù)議委員會辦公室進(jìn)行選擇后再交由其進(jìn)行審議。這樣的程序不但有悖行政復(fù)議委員會構(gòu)建的初衷，又難免令民眾產(chǎn)生質(zhì)疑。

給予行政復(fù)議委員會自由決定受案范圍的權(quán)利，不僅可以最大程度的擴(kuò)大受案范圍，使其自主對行政復(fù)議案件進(jìn)行選擇，而且可以保障行政復(fù)議委員會的獨立性、主動性和權(quán)威性。（作者單位：海南大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 王青斌：《論我國行政復(fù)議委員會制度之完善》，《行政法學(xué)研究》2013年第二期

[2] 黃學(xué)賢：《關(guān)于行政復(fù)議委員會的冷思考》

[3] 張勝利：《行政復(fù)議委員會試點實踐與制度構(gòu)建》，《北京教育學(xué)院學(xué)報》2013年第四期

[4] 沈福?。骸缎姓?fù)議委員會體制的實踐與制度構(gòu)建》，《政治與法律》2011年第九期

[5] 唐璨：《我國行政復(fù)議委員會試點的創(chuàng)新與問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2012年第一期

[6] 吳志紅、蔡鵬：《淺議我國行政復(fù)議委員會制度改革的困境與出路》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2010年第六期

[7] 孫峰、楊帆：《倫行政復(fù)議委員會的改革路徑》，《政法探索》2012年第五期

注解：

① 《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)的意見》（瓊府〔2011〕11號）。

② 《?？谑腥嗣裾k公廳關(guān)于成立?？谑腥嗣裾姓?fù)議委員會的通知》（海府辦〔2013〕86號）。

③ 《?？谑腥嗣裾k公廳關(guān)于成立?？谑腥嗣裾姓?fù)議委員會的通知》（海府辦〔2013〕86號）。

④ 李洪雷：《英國行政復(fù)議制度初論》，《環(huán)球法律評論》2004春季號。

⑤ 王青斌：《論我國行政復(fù)議委員會制度之完善》，《行政法學(xué)研究》2013年第二期。