應對氣候變化的區(qū)域合作的政策法律問題研究

作者簡介：何瑞朗（1990-），男，漢族，廣東中山人，廣東外語外貿(mào)大學憲法學和行政法學研究生。

摘要：適宜、穩(wěn)定的氣候是人類在地球上得以生息繁衍的必要條件。近200多年來，人類的某些活動導致了地球氣候出現(xiàn)了一些不正常的、非自然的變化，氣候變化已成為一個引起全球高度關注的公共性問題，應對氣候變化在國際上需要各國攜手應對，在國內(nèi)則需要強化區(qū)域的合作。本文從立法，組織建設、機制建設等角度入手，分析了應對氣候變化的區(qū)域合作的現(xiàn)狀和問題，從而有針對性地提出相應的對策。

關鍵詞：氣候變化；區(qū)域合作；法律；機構(gòu)；機制

一、概述

全球氣候變暖問題是一個世界各國人民密切關注、共同面臨的具有緊迫性的生態(tài)難題。氣候變化問題已對人類的生存和發(fā)展環(huán)境以及生態(tài)系統(tǒng)的平衡、穩(wěn)定產(chǎn)生了顯著的有害影響?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第1條對“氣候變化”、“溫室氣體”、“排放”等概念進行了界定。其中“氣候變化”是指除在類似時期內(nèi)所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了大氣的組成而造成的氣候變化。由此可見，氣候變化的原因主要有二：一是自然原因，二是人類的某些活動。其中最主要的因素是溫室氣體的排放?！毒┒甲h定書》附件A規(guī)定了六種減排的溫室氣體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。就對全球升溫的貢獻百分比來說，二氧化碳所占的比例最大，約為55%。[1]因此，二氧化碳排放量的控制和減少也就成了世界各國解決氣候變化問題的首要目標。

地球的生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的整體，環(huán)境、能源問題具有外部性和公共性，應對氣候變化是一個跨域界、跨行業(yè)、跨部門、跨學科的綜合性、系統(tǒng)性的工程。任何地方都不能以行政區(qū)域的劃分為理由而“獨善其身”，“以鄰為壑”，尤其在氣候減排問題上更不能“單兵作戰(zhàn)”、“各自為政”，因為一方的節(jié)能減排的努力很大程度上會被另一方的“不作為”或“少作為”抵消掉，由此陷入此消彼長的局面。一方溫室氣體的過量排放行為也會對生態(tài)系統(tǒng)整體產(chǎn)影響，從而不可避免地影響到其它地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。

國內(nèi)區(qū)域一體化的趨勢十分明顯，目前已形成了一些比較成熟的區(qū)域，如長江三角洲經(jīng)濟區(qū)域、泛珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、東北三省地區(qū)、西部、中部等較為成熟和穩(wěn)定的區(qū)域。在各大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的各區(qū)域間地理位置相鄰，在自然條件、文化政治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等許多方面具有較大的相似性，便于以區(qū)域為單元開展應對氣候變化的區(qū)域合作。有效應對氣候變化，需要加強區(qū)域合作以及建立和完善相應的機制。

二、我國應對氣候變化的區(qū)域合作的現(xiàn)狀和問題

“作為共同體的成員，一個人對他的伙伴成員負有責任，他不僅要使共同體的利益優(yōu)先于他的自我利益，而且要竭盡所能做一切有助于增進共同利益的事?！盵2]與人類無盡的需求是有限的，資源總是十分有限的，資源的集中和優(yōu)化無疑是一種策略。在氣候變化的問題上加強區(qū)域合作，聯(lián)合應對既是一種策略，也是實現(xiàn)生態(tài)文明的必然選擇。但不可否認，國內(nèi)在應對氣候變化，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型還處于起步和摸索階段，應對氣候變化的區(qū)域合作更是有一些有待解決的現(xiàn)實問題，影響著區(qū)域合作的廣度和深度，主要有下：

（一）應對氣候變化的區(qū)域合作處于沒有法律調(diào)整和指引的狀態(tài)

我國在能源領域上的法律法規(guī)眾多，頒布了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，雖然在方向上有利于減少和控制溫室氣體的排放，直接或間接推動節(jié)能減排工作，也有關于國際合作和部門協(xié)作的規(guī)定，但鮮有關于國內(nèi)區(qū)域合作、協(xié)同應對氣候變化的規(guī)定。既缺少對應對氣候變化的區(qū)域合作宏觀和原則性的法律規(guī)定，也缺乏在具體領域上進行區(qū)域合作的細化性的規(guī)定。因此，在應對氣候變化區(qū)域合作的法律調(diào)整方面存在滯后和空缺。雖然修訂后的《大氣污染防止法》第五章以專章的形式規(guī)定了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的制度，但該法沒有把二氧化碳等一些對氣候影響較大的氣體列入調(diào)控的范圍，無疑大大制約了該法在應對氣候變化方面的作用。

在法治社會中，法律“是社會控制的最終有效工具”，[3]是社會管理的主要手段。應對氣候變化的區(qū)域的合作在完善法律調(diào)整機制方面顯得較為迫切。我國已制定了一系列較為系統(tǒng)、全面的應對氣候變化的國家政策，其中最近頒布的《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》第六章強調(diào)要完善區(qū)域應對氣候變化政策，把地區(qū)劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)，同時規(guī)定了相應的措施和對策，體現(xiàn)了國家有意識對應對氣候變化的區(qū)域合作問題進行指導和規(guī)范，但政策無疑具有其局限性，在穩(wěn)定性、規(guī)范性、長期性以及調(diào)控的力度上明顯存在不足，政策的制定、推行和實施也需要在法律的框架內(nèi)進行。所以，應對氣候變化的區(qū)域合作宜上升到法律的層面，納入法治的軌道上才能保持其長期良好的發(fā)展。

（二）應對氣候變化的區(qū)域合作缺乏專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)

2007年我國成立了以國務院總理為組長的國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組，作為國家應對氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。國家發(fā)展和改革委員會承擔領導小組的具體工作，并于2008年設置應對氣候變化司，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和歸口管理應對氣候變化工作。2010年，在國家應對氣候變化領導小組框架內(nèi)設立協(xié)調(diào)聯(lián)絡辦公室。另外還設立了國家氣候變化專家委員會作為決策咨詢機構(gòu)。然而這些中央機構(gòu)均立足于國家的層面，主要負責研究和制訂應對氣候變化的全國性的戰(zhàn)略、方針和政策，主導氣候變化的對外合作和談判等工作，由這些機構(gòu)對區(qū)域應對氣候變化的合作進行領導和統(tǒng)籌明顯缺乏針對性和有效性。

歐盟的經(jīng)驗告訴我們，各項區(qū)域和產(chǎn)業(yè)政策得以有效實施，專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)是必不可少的。如歐盟成立了區(qū)域政策事務部，區(qū)域政策委員會，歐盟理事會等區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。[4]目前構(gòu)建應對氣候變化的區(qū)域協(xié)調(diào)體系一個極為重要的問題是，缺乏統(tǒng)一的有效的區(qū)域常設性協(xié)調(diào)機構(gòu)來對區(qū)域合作減排進行專職領導和管理。從以往的實踐來看，區(qū)域合作往往易受當?shù)匦姓组L的意志和偏好的影響，具有較大的隨意性和不穩(wěn)定性，執(zhí)行方面也因缺乏監(jiān)督而得不到有力的保障。這樣往往難以形成合力，從區(qū)域的層面有效應對氣候變化。所以有效推動應對氣候變化的區(qū)域合作，就必須在中央層面建立起一個專門的常設性的區(qū)域合作領導、協(xié)調(diào)和推動實施機構(gòu)，對區(qū)域相關合作事務進行專職化管理，促進區(qū)域減排政策法律的協(xié)調(diào)，增強區(qū)域減排合作的執(zhí)行力和作用力。

（三）應對氣候變化的區(qū)域合作沒有建立起有效的協(xié)同機制

各地在政策法律的制定和執(zhí)行處于各自為政的混亂狀態(tài)，同時在執(zhí)法上既沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標準，執(zhí)法查處的力度也存在較大的差別，甚至兩個相鄰的地區(qū)在執(zhí)法程度的問題上大相徑庭，這樣必然會導致減排的效果大打折扣?！耙跃┙蚣饺貫槔瑩?jù)報道，河北整體各個工業(yè)行業(yè)的排放標準與北京、天津存在著較大標準，有些氣體排放標準甚至相差4倍之多，企業(yè)超標排放行為的查處執(zhí)行力度的不一致也最終導致三地的執(zhí)行效果相差甚遠。[5]

各地政策法律相互沖突、不協(xié)調(diào)，執(zhí)法標準和執(zhí)法力度混亂不一，一方面由于沒有開展區(qū)域合作和協(xié)調(diào)的意識，仍然沒有突破以行政區(qū)劃為界限的“單獨行政”的觀念，沒有形成統(tǒng)一的減排合作目標，另一方面由于地方保護主義和部門保護主義，地方官員過度地追求政績等原因。從根本上解決上述問題，需要建立起有效的區(qū)域協(xié)同機制來推動應對氣候變化的區(qū)域合作。

三、推進我國應對氣候變化區(qū)域合作的對策

在區(qū)域應對氣候減排問題的合作方面，要注重完善法律規(guī)定、組織機構(gòu)、協(xié)同機制等，才能充分發(fā)揮其協(xié)同效應：

（一）增加應對氣候變化區(qū)域合作的法律規(guī)定

完善應對氣候變化的法律體系，增加協(xié)作性條款。目前國內(nèi)要構(gòu)建一個全方位，多層次、相銜接、相協(xié)調(diào)的應對氣候變化減排法律體系。對于是否需要在本國制定應對氣候變化的專門性法律，學者有不同的看法，各國也做法不一?？紤]到目前國內(nèi)應對氣候變化的許多做法和制度都處于摸索階段，尚未成熟，而且倉促制定一部強制性條款、法律責任條款較多的法律，會加大全國多數(shù)企業(yè)的經(jīng)營壓力和成本，有可能造成企業(yè)不堪重負。因此，建議參照《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，制定以指導性規(guī)范、自愿性規(guī)范為主的、強制性規(guī)范相對較少的促進性立法《應對氣候變化減排促進法》，而且單辟一章規(guī)定應對氣候變化的區(qū)域合作的問題，如規(guī)定應對氣候變化區(qū)域合作的原則、主體、程序、權限、方式、監(jiān)督等問題，為區(qū)域合作應對氣候變化制定框架，體現(xiàn)國家對應對氣候變化的區(qū)域合作的宏觀導向。同時由于應對氣候變化涉及的領域繁多，如低碳產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、低碳交通、碳排放權交易、新能源開發(fā)利用、碳金融衍生產(chǎn)品和低碳技術創(chuàng)新與應用等等，目前已有一些關于應對氣候變化特定領域的立法，如《民用建筑節(jié)能條例》，但應加快相關領域的立法進程，以形成覆蓋面廣、多層次的國家減排法律體系，并制定相關法的實施細則，細化規(guī)定地方政府在應對氣候變化具體領域開展合作的各類事項和問題。

（二）完善應對氣候變化區(qū)域合作的組織機構(gòu)體系

我國是單一制的國家，為了，對于跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，宜由中央進行管理，對于區(qū)域事務，原則上應當屬于中央事務，應當遵循中央的統(tǒng)一領導和決策。[6]因此，有關應對氣候變化的區(qū)域合作應當由中央的機構(gòu)來統(tǒng)一領導，在管理機構(gòu)的設置上可進一步精細化和明確化，以完善應對氣候變化區(qū)域合作的組織機構(gòu)體系。

有學者提出以區(qū)域為單元，由中央政府設置跨區(qū)域的獨立的區(qū)際行政管理機構(gòu)來統(tǒng)籌區(qū)域性事務，[7]但由于缺乏法律依據(jù)，目前不具可行性?？煽紤]在發(fā)改委應對氣候變化司下增設區(qū)域合作處，并對應不同的區(qū)域下設相應區(qū)域的專屬協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確其相應的職責。如專門針對泛珠三角經(jīng)濟區(qū)的節(jié)能減排工作，可在氣候變化司區(qū)域合作處下設泛珠三角地區(qū)應對氣候變化協(xié)調(diào)聯(lián)絡辦公室，由該機構(gòu)專門統(tǒng)籌和主導泛珠三角地區(qū)范圍內(nèi)的應對氣候變化的區(qū)域合作工作，針對泛珠三角區(qū)域的實際情況，研究和制訂推動該區(qū)域合作的戰(zhàn)略、方針和政策，統(tǒng)一指導和長期推動該區(qū)域應對氣候變化的合作，監(jiān)督該區(qū)域應對氣候變化的合作項目與合作協(xié)議的落實，協(xié)調(diào)解決由合作過程中產(chǎn)生的重大問題或重大爭議，等等。這樣由共同上級設立與區(qū)域相對應的常設專職機構(gòu)進行管理和協(xié)調(diào)，一方面既有權威性，有利于降低行政內(nèi)耗，有效破解地方保護主義的阻力，另一方面又具有很強的針對性，對推動區(qū)域合作更為高效有力，有利于統(tǒng)攝區(qū)域發(fā)展的重大利益、長遠利益和根本利益，集中把握和回應區(qū)域內(nèi)各地方的各種發(fā)展訴求，便于推動區(qū)域共同應對氣候變化的合作，協(xié)同做好減排工作。

（三）要加強應對氣候變化區(qū)域合作的協(xié)同機制的建設

1. 通過協(xié)商達成共識的前置程序，推動區(qū)域合作各方立法的協(xié)調(diào)。在2001年美國政府宣布退出《京都議定書》之后，美國出現(xiàn)了由州長推動的區(qū)域性減排計劃。紐約州、特拉華州、新澤西州等東部九個州制定了東部九州溫室氣體減排計劃，計劃到2020年溫室氣體的排放水平在目前的基礎上削減10%。九個州達成一致后，在各個州內(nèi)立法并予以實施。[8]美國的經(jīng)驗啟示我們，在進行立法前可通過現(xiàn)有的區(qū)域合作機制如聯(lián)席會議制度，行政協(xié)議等方式對區(qū)域的減排事項協(xié)商達成一致，并將達成的共識轉(zhuǎn)化為地方性的立法，也可以參照東北三省法制協(xié)調(diào)方式的做法，就應對氣候變化的事項建立立法協(xié)調(diào)的框架，成立聯(lián)合工作組，對需要立法協(xié)調(diào)的問題或者合作中的重大事項盡可能先協(xié)商探討，如控制氣體排放的目標、排放溫室氣體的強度標準、過量排放的處罰標準以及新能源合作開發(fā)等，達成共識后再轉(zhuǎn)化為各自的地方立法。

2. 注重市場的力量推動區(qū)域合作各方法律政策的協(xié)同

2011年國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國應對氣候變化的政策與行動（2011）》白皮書明確提出“完善碳排放交易價格形成機制，逐步建立跨省區(qū)的碳排放權交易體系”，目前碳排放權已在一些城市展開了試點的工作，在將來時機成熟時，可通過形成碳排放權交易次級區(qū)域大市場的方式予以發(fā)展完善。盡快探索建立區(qū)域性的碳排放權交易制度，以形成區(qū)域一體化的碳排放權交易體系，客觀上促成各地有意識地加強制度和規(guī)則上的協(xié)調(diào)，最終促成各地政策和法律的趨近或趨同。馬克思主義者認為，社會的經(jīng)濟基礎和上層建筑是辯證統(tǒng)一的關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。而法律作為上層建筑，最終都是由經(jīng)濟關系所決定的，為相應的經(jīng)濟基礎服務。因此，區(qū)域一體化的碳排放權交易體系的形成，將會對區(qū)域不同地方政策法律的協(xié)同產(chǎn)生深遠的影響。區(qū)域碳排放權的運行和實現(xiàn)有賴于各方加強政策立法協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一的交易制度和交易規(guī)則，共同量化和公平分配碳排放指標，從而營造良好的無差異的法制環(huán)境。否則，混亂、不協(xié)調(diào)甚相互沖突至的規(guī)則會阻礙人才、資金、資源、技術、信息等在碳排放區(qū)域交易市場的合理有序流動，阻礙區(qū)域利益的最大化，而對利益的追求將會推動區(qū)域加強法制協(xié)調(diào)，強化區(qū)域各方的聯(lián)系與合作。

3. 加強區(qū)域執(zhí)法合作的機制建設

加強區(qū)域執(zhí)法合作的機制建設，涉及多方面：首先，要加快研究溫室氣體排放標準，已經(jīng)制定國家標準的（如煤礦瓦斯）嚴格依照國家標準執(zhí)行，暫未制定國家標準的，要依據(jù)區(qū)域各地經(jīng)濟發(fā)展水平和溫室氣體排放量制定盡可能一致的標準。當然，一致并不意味著必須完全等同，可以針對各地的實際情況制定合理的彈性區(qū)間，以便為形成一體化的執(zhí)法體系打造規(guī)則前提。其次，須充分鞏固和繼續(xù)完善現(xiàn)有的執(zhí)法合作機制，如聯(lián)席會議制度，信息通報機制，聯(lián)絡員制、案件移送制度等等，盡快建立起區(qū)域溫室氣體排放聯(lián)合監(jiān)測和聯(lián)防聯(lián)治機制，加強區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法。最后針對應對氣候變化工作的特殊性和復雜性，結(jié)合本區(qū)域的實際，對執(zhí)法合作的基本原則、基本程序、執(zhí)法信息的交流、執(zhí)法合作的監(jiān)督和救濟等事項不斷完善相應的操作標準，細化相應的程序性規(guī)則，開展多種形式的案件查處合作和聯(lián)合專項監(jiān)督檢查，共同做好應對氣候變化的執(zhí)法工作。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學）

項目基金：本文由廣東外語外貿(mào)大學研究生科研創(chuàng)新項目資助（課題編號：14GWCXXM-31），本文屬該項目下成果。

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