新的戶籍改革呼吁遷徙自由權(quán)明確入憲

作者簡(jiǎn)介：李根（1989-），男，湖北荊州人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2012級(jí)法學(xué)研究生。

摘要：2014年7月24日，國(guó)務(wù)院下發(fā)新的戶籍改革方案，放寬戶籍限制，但法律尤其是憲法落后于形勢(shì)發(fā)展。遷徙自由權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行憲法中并沒(méi)有得到明確規(guī)定，而憲法中人權(quán)條款并不能當(dāng)然覆蓋公民遷徙自由權(quán)；同樣，憲法中已明確列舉的基本權(quán)利也不能否定未列舉的遷徙自由權(quán)的應(yīng)有地位。遷徙自由權(quán)入憲，是憲法對(duì)公民基本人權(quán)的回應(yīng)。因此，本文呼吁將遷徙自由權(quán)明確入憲，滿足戶籍改革的需要，以順應(yīng)時(shí)代發(fā)展。

關(guān)鍵詞：戶籍改革；遷徙自由權(quán)；人權(quán)條款

一、新戶籍改革帶來(lái)的驚喜

（一）遷徙自由權(quán)明確入憲的提出

新的戶籍政策的實(shí)施，必須為深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的要求，國(guó)務(wù)院于2014年7月24日在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中指出“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件”。

戶籍改革的推動(dòng)，需要首先從法律上明確遷徙自由，憲法作為國(guó)家根本大法，有必要也有義務(wù)明確規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)。意識(shí)作為行動(dòng)的先導(dǎo)，憲法上明確樹(shù)立公民遷徙自由權(quán)，有助于引導(dǎo)公民樹(shù)立自由意識(shí)，為其在不同領(lǐng)域、地區(qū)間流動(dòng)提供法律上支持。

（二）現(xiàn)行憲法明確規(guī)定遷徙自由權(quán)的必要性

遷徙自由權(quán)入憲，是憲法對(duì)公民基本人權(quán)的回應(yīng)。遷徙自由權(quán)作為公民的基本人權(quán)，體現(xiàn)了公民人身自由，對(duì)于公民其他基本權(quán)利的行使和保障具有積極意義。此外，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，遷徙自由入憲是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需求。按照岳智明“勞動(dòng)力作為最重要的經(jīng)濟(jì)資源，當(dāng)然也會(huì)隨著地區(qū)及行業(yè)間利益的差異和供求關(guān)系的變動(dòng)進(jìn)行流動(dòng)，而且是差異越大流動(dòng)越大，這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，違背了這一規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不能正常發(fā)育”的觀點(diǎn)，恢復(fù)遷徙自由權(quán)，有利于勞動(dòng)力資源的正常流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置。法律作為上層建筑，理應(yīng)是客觀經(jīng)濟(jì)的反映，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。

從國(guó)際來(lái)看，現(xiàn)行憲法規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)更是通行做法。世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)均將遷徙自由規(guī)定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，在憲法中對(duì)遷徙自由權(quán)作出了明確規(guī)定。因此，我國(guó)現(xiàn)行憲法明確規(guī)定和保障公民的遷徙自由權(quán)，有利于培養(yǎng)獨(dú)立公民意識(shí)，樹(shù)立公民權(quán)利意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)行憲法的困境

（一）人權(quán)條款能否涵蓋遷徙自由權(quán)？

2004年憲法修正案明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，作為《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”第33條第3款。該條款能否作為概括性條款，保護(hù)憲法未列舉的基本權(quán)利？學(xué)者存在不同觀點(diǎn)：（1）肯定說(shuō)：是目前的主流觀點(diǎn)。如郭道暉先生認(rèn)為，“人權(quán)條款是一個(gè)概括性條款，其內(nèi)涵包括所有法定和非法定的人權(quán)。換言之，今后我國(guó)憲法保障的不再限于已列入憲法的一些公民權(quán)利，而且涵蓋憲法所未列舉的、為人人所應(yīng)享有的其他人權(quán)和權(quán)利。今后可以依據(jù)此條款，按照法律程序，推定出其他默示的、應(yīng)有的、非法定的人權(quán)和新生的、派生的、漏列的權(quán)利”。（2）否定說(shuō)：以韓大元教授為代表，認(rèn)為“從價(jià)值理念上看，我國(guó)憲法中的人權(quán)條款與未列舉權(quán)利條款的保護(hù)價(jià)值是相同的，但在存在形式與效力等方面存在區(qū)別，故不能簡(jiǎn)單地作出類(lèi)比”。

本文認(rèn)為，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”入憲，只是一種宣示性條款，對(duì)于我國(guó)以后立法起到指導(dǎo)作用。對(duì)于人權(quán)范圍需要憲法重新作出具體規(guī)定，也只有通過(guò)具體的憲法關(guān)系才能體現(xiàn)出來(lái)。人權(quán)作為人的一種應(yīng)有權(quán)利，并不必然在憲法中，與實(shí)有基本權(quán)利相比，需要通過(guò)法律尤其是憲法進(jìn)行法定化。肯定說(shuō)顯然混淆了人權(quán)與法定權(quán)利的關(guān)系，盲目以概括方式涵蓋未列舉基本權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致基本權(quán)利“通貨膨脹”。國(guó)家立法尤其是立憲往往是社會(huì)最迫切問(wèn)題，即法律會(huì)進(jìn)行選擇，憲法更是選擇那些對(duì)公民影響大、意義重大的基本權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。盲目擴(kuò)大，會(huì)使得法律力不從心。退一步，即使人權(quán)條款能涵蓋未列舉權(quán)利，試問(wèn)哪些權(quán)利屬于人權(quán)？理論上也是存在很大爭(zhēng)議，為現(xiàn)實(shí)操作帶來(lái)很大困難，不具有可行性。

另外，既然人權(quán)條款能涵蓋其他所有權(quán)利，為何憲法要明確單列人身自由權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利等相關(guān)權(quán)利？憲法作為公民權(quán)利的宣言書(shū)，越簡(jiǎn)越好，立法者豈不是畫(huà)蛇添足？然而從立法者本意來(lái)看，將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”入憲，并不是作為一種兜底性規(guī)定，而只是一種善意提示。

因此，人權(quán)條款入憲，僅僅是賦予憲法一種新的精神，而并沒(méi)有增加公民的基本權(quán)利的范圍。人類(lèi)對(duì)自由的追求，并不僅僅停留在理論上，而是需要以某種形式固定下來(lái)，特別是以憲法的形式進(jìn)行成文化，是一種理想的選擇。對(duì)于遷徙自由入憲，是現(xiàn)實(shí)需要。為了不使人權(quán)條款盲目擴(kuò)大，需要憲法進(jìn)行明確規(guī)定。

（二）已列舉基本權(quán)利能否涵蓋遷徙自由權(quán)？

既然人權(quán)條款不能作概括性規(guī)定，涵蓋未列舉基本權(quán)利，那么現(xiàn)行憲法能否從目前已經(jīng)明確規(guī)定的基本權(quán)利找到新的解決路徑？新的疑問(wèn)產(chǎn)生了：未列舉的遷徙自由權(quán)能否涵蓋在已經(jīng)明確規(guī)定的基本權(quán)利范圍之內(nèi)？本文認(rèn)為，不能涵蓋。遷徙自由權(quán)是一項(xiàng)具有綜合性質(zhì)的權(quán)利，雖然具有人身自由權(quán)，經(jīng)濟(jì)自由，政治權(quán)利方面屬性，但并不是其中任何一項(xiàng)權(quán)利能獨(dú)立覆蓋。抑或分散在這三種不同權(quán)利之中，會(huì)使遷徙自由權(quán)喪失其獨(dú)立意義，也會(huì)顯示憲法對(duì)遷徙自由權(quán)漠視，使得日益重視的遷徙自由權(quán)仍不能適應(yīng)新的戶籍改革需求，往往得不償失。

對(duì)于遷徙自由權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界有以下幾種觀點(diǎn)：（1）認(rèn)為遷徙自由權(quán)是一種人身自由權(quán)。如孫桂燕認(rèn)為遷徙自由權(quán)是“公民依法享有的人身和行動(dòng)完全由自己支配而不受非法干預(yù)或限制的權(quán)利”。（2）認(rèn)為遷徙自由權(quán)為經(jīng)濟(jì)自由的重要組成部分。（3）認(rèn)為遷徙自由權(quán)是公民的一種政治權(quán)利。本文認(rèn)為，遷徙自由權(quán)指公民自主選擇離開(kāi)居住地到外地旅行或定居的權(quán)利。很顯然，從定義上上看，遷徙自由具有人身自由屬性，其中一方面表現(xiàn)為人身自由。但遷徙自由仍與經(jīng)濟(jì)自由息息相關(guān)，遷徙自由與公民自主擇業(yè)具有很大關(guān)系；公民遷徙到其他地區(qū)，往往不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益，是公民進(jìn)行理性選擇的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求。此外，公民遷徙后，相應(yīng)的政治權(quán)利如選舉權(quán)與被選舉權(quán)也會(huì)相應(yīng)改變。因此，遷徙自由權(quán)具有很強(qiáng)包容性，并不是一種權(quán)利所能夠包容的。

遷徙自由權(quán)與公民的生存、就業(yè)、教育以及平等實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)，對(duì)于公民其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重大意義，并不能簡(jiǎn)單用一種權(quán)利進(jìn)行簡(jiǎn)單覆蓋，這是法律不負(fù)責(zé)體現(xiàn)，也是消極法律觀的縮影。因此，憲法中已經(jīng)列舉的基本權(quán)利并不能覆蓋未列舉的遷徙自由權(quán)。

三、遷徙自由權(quán)重新入憲

遷徙自由權(quán)如何重返法律天堂？有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)單獨(dú)制定《中華人民共和國(guó)遷徙自由法》，這種方法是斷不可取的。首先，憲法沒(méi)有規(guī)定，而制定普通法，會(huì)使得遷徙自由成為無(wú)水之源，不符合憲政理念；其次，也會(huì)使得遷徙自由含金量大大降低，正如李震山說(shuō)道“一項(xiàng)自由權(quán)利若值得由憲法保障，應(yīng)優(yōu)先考慮采用修憲或釋?xiě)椡緩?，只有在困難時(shí)，才可退而求其次，通過(guò)制定法律來(lái)替代?！币虼耍疚恼J(rèn)為最好方式時(shí)通過(guò)憲法修正案的方式重新確定遷徙自由權(quán)。

憲法是憲政的實(shí)施，是公民權(quán)利義務(wù)宣言書(shū)，遷徙自由權(quán)重新入憲，是對(duì)新形勢(shì)下戶籍改革積極回應(yīng)，也是對(duì)公民權(quán)利的保障，具有積極意義。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

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