推行負(fù)面清單的理智思考

作者簡介：張嗣珉（1990.8-），女，漢，河北人，學(xué)生，碩士在讀，天津師范大學(xué)，研究方向：行政管理。

摘要：從“法無禁止即可為”的法理依據(jù)出發(fā)，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在2014年探索建立了負(fù)面清單的管理模式新舉措，這也是這次上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的亮點(diǎn)和難點(diǎn)。負(fù)面清單對于國內(nèi)來說是一個新舉措，而筆者在之前也從未特別關(guān)注過有關(guān)的新聞與動態(tài)。因此本文主要從三個方面來認(rèn)識和討論有關(guān)的內(nèi)容，由我國上海自貿(mào)區(qū)引入負(fù)面清單管理模式入手，對負(fù)面清單的相關(guān)知識進(jìn)行整理，對現(xiàn)階段的負(fù)面清單熱進(jìn)行正確的理解；進(jìn)而梳理出我國引入負(fù)面清單的可以預(yù)知的正面價值，推知負(fù)面清單意義重大即代表著政府的責(zé)任清單，隨著我國進(jìn)一步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整和行政體制改革的深入，負(fù)面清單的實(shí)踐大有期待。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單；政府；責(zé)任

一、負(fù)面清單熱需正確理解

負(fù)面清單管理模式，指的是一個國家在引進(jìn)外資的過程中，對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開列明，在一些實(shí)行對外資最惠國待遇的國家，有關(guān)這方面的要求也以清單形式公開列明?！柏?fù)面清單”在英文中被翻譯為Non-Conformity Measure，即‘不符舉措清單，可以說這個概念在是個舶來品，在國內(nèi)被引入較晚，但在西方卻是有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展歷史的。具體可追溯到二戰(zhàn)后，這種協(xié)定形式得以被廣泛的推廣。

在學(xué)者們的總結(jié)概括下，負(fù)面清單可以還原出三個基本的價值判斷：首先它是一個國際法上的概念，一般規(guī)定在國際投資協(xié)定或貿(mào)易協(xié)定的附件中出現(xiàn)，而并不是締約方制定的以其為名的國內(nèi)法，盡管作為附件出現(xiàn)，卻對締約方有著同等法律約束效力。其次，負(fù)面清單是原則的例外，它遵循的是一種“法無禁止皆可為”的邏輯推演，因此締約方需將清單之外的領(lǐng)域義務(wù)的向投資者開放。最后，需要特別注意的是，我國的負(fù)面清單雖與‘不符舉措清單師出同門，還是存在著不同，原因是對外投資可能會被排除在內(nèi)資的負(fù)面清單之外，并且地方政府可根據(jù)具體情況而具有不同的權(quán)限來制定自己市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單。

綜上可知，負(fù)面清單是國際上對于跨國投資進(jìn)行規(guī)制的一種市場準(zhǔn)入管理模式，負(fù)面清單管理模式相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。學(xué)術(shù)上的說法是，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。在我國上海自貿(mào)區(qū)的試水無疑引領(lǐng)了新趨勢，也具有其他方式望其項(xiàng)背的直觀性，不同于以往正面清單式的制度性的安排。但應(yīng)該清醒的認(rèn)識到這種不同于“白名單”的管理模式可能不具有單純的復(fù)制性，因?yàn)槲覈吘惯€沒有完全脫離市場計劃經(jīng)濟(jì)時代的桎梏，弱勢一位的追求負(fù)面清單所帶來的投資自由的動力，無疑是對國內(nèi)相對弱勢的民族產(chǎn)業(yè)的生存空間間的打壓和壓榨，同時單純的正面清單也已不符合發(fā)展趨勢，限制了投資者的自主性和積極性。因此對于負(fù)面清單的引入和負(fù)面清單熱應(yīng)給予正確的理性認(rèn)識，能夠不盲目進(jìn)行冷思考。

二、負(fù)面清單的積極作用

與負(fù)面清單相對應(yīng)的是，正面清單（Positive List），列明了企業(yè)可以做什么領(lǐng)域的投資，而負(fù)面清單并不僅僅是簡單羅列禁止或者限制準(zhǔn)入的名單，也是對正面清單的積極調(diào)整，加強(qiáng)了對締約方的約束同時對準(zhǔn)入方提供了便利增加了動力。面對上海自貿(mào)區(qū)試水負(fù)面清單所引發(fā)的廣泛的討論和帶來的負(fù)面清單熱，需要認(rèn)識負(fù)面清單所帶來的正面價值及這種新型的管理模式的積極意義。對此，有部分學(xué)者也十分前瞻性的進(jìn)行了探索和討論，筆者在參考的基礎(chǔ)上進(jìn)行了理解。

首先，這種模式的好處之一是讓外資企業(yè)可以對照這個清單實(shí)行自我檢查，對其中不符合要求的部分進(jìn)行調(diào)整，從而提高了外資進(jìn)入的效率省去了雙方的重復(fù)性工作；其次，負(fù)面清單的基本內(nèi)容就是一種創(chuàng)新和優(yōu)勢所在，就是對哪些行業(yè)可以開放準(zhǔn)入而哪些不可進(jìn)行了清楚明晰的名單形式的公開，這種方式增加了市場開放的公開性和透明度，使得市場主體能夠一目了然，與公開透明接軌的同時進(jìn)而增加了市場主體的活力和積極性，也為市場注入了無限動力；

再次，負(fù)面清單模式的實(shí)行對于政府的管理也具有十分積極的意義，原因在于改觀了政府在市場管理中的角色定位，使政府從管理者的正面清單管理的角色中跳出來，向負(fù)面清單管理的轉(zhuǎn)變，推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時對政府管理理念發(fā)出挑戰(zhàn)和新的要求，對于市場中資源配置的合理性和行政審批制度的進(jìn)一步革新都有一定的推動和啟發(fā)；

最后，從大方向著眼的話，負(fù)面清單的推行可以確立和鞏固一種更新更合理的市場規(guī)范的形成，由于負(fù)面清單的設(shè)計和調(diào)整涉及到市場和政府相互協(xié)調(diào)和作用的各個領(lǐng)域，對于負(fù)面清單的運(yùn)用和推廣可以將起到政府與市場間的紐帶和潤滑，使形成的新的市場規(guī)范與政府和市場之間更平穩(wěn)且平衡的運(yùn)行。

三、負(fù)面清單是政府責(zé)任清單

2014年李克強(qiáng)總理在國務(wù)院首次常務(wù)會議上指出，簡政放權(quán)是重中之重。而把行政審批事項(xiàng)逐漸轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理方向也是眾望所歸的結(jié)果。簡單理解來說，這就是負(fù)面清單與政府管理之間的磨合與博弈，一方面政府需要引導(dǎo)市場而避免干涉過寬過廣，另一方面負(fù)面清單這種管理模式在從本質(zhì)上要求政府在規(guī)范行為的同時能夠放寬規(guī)制，將一些隱性的束縛從市場主體上剝離開來，進(jìn)一步引導(dǎo)市場的發(fā)展方向，可以說是‘大處著眼而小處著手相結(jié)合，這也就產(chǎn)生了一種呼聲，呼吁政府歸位，促進(jìn)政府改革。

當(dāng)然，行政改革的動力不能僅僅簡單依靠一紙負(fù)面清單的推行，負(fù)面清單作為一種管理手段，能夠具體點(diǎn)的體現(xiàn)出政府需要改革的關(guān)鍵著眼點(diǎn)，這也是它的優(yōu)勢所在。官本位的理念基礎(chǔ)決定了管理者和被管理者的角色差異，但是負(fù)面清單的出現(xiàn)并不能解決這種權(quán)力制衡關(guān)系，政府權(quán)力不宜擴(kuò)張而企業(yè)需要的是平等的關(guān)系來維持市場秩序，歸根究底這負(fù)面清單就是政府責(zé)任清單，其原因是若政府只是高高在上的管理者形象，決策監(jiān)督審批權(quán)限大包大攬，是收不到實(shí)際的執(zhí)行效果的，反之，強(qiáng)調(diào)政府的依法行政和謀求政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變才是保證負(fù)面清單管理模式正常運(yùn)行的明智之舉，只有政府明確了哪些該管而哪些不該管的責(zé)任清單，負(fù)面清單乃至市場才能迎來真正的蓬勃發(fā)展。

因此，隨著上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)際操作，負(fù)面清單的范圍也逐漸擴(kuò)大，簡政放權(quán)漸入佳境，負(fù)面清單所能帶來的新動力之路才剛剛開始。（作者單位：天津師范大學(xué)）

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