綠色GDP視野下地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究

作者簡(jiǎn)介：王田田（1990-），女，漢族，河南省信陽(yáng)市，研究生，溫州大學(xué)，研究方向：馬克思主義基本原理。

摘要：在我國(guó)的政府績(jī)效考核與官員任用、選拔方面，長(zhǎng)期以來(lái)都沿用著以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)?yōu)橹饕荚u(píng)依據(jù)的方式，嚴(yán)重忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，造成了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的嚴(yán)重失衡。本文從北京市政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系方面存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并思考其原因及解決的對(duì)策措施。通過(guò)將綠色GDP指標(biāo)引入傳統(tǒng)的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，形成滿足可持續(xù)發(fā)展要求的科學(xué)發(fā)展觀，將有助于改善以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)的GDP增長(zhǎng)模式。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)體系；綠色GDP；北京

GDP是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展水平的重要尺度，單純追求 GDP 的增長(zhǎng)速度，將容易產(chǎn)生資源破壞、環(huán)境污染等社會(huì)問(wèn)題。政府作為生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任主體，考慮到環(huán)境容量和資源的可續(xù)性，需要一套以生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展為主線的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)和政府業(yè)績(jī)考核的指標(biāo)體系。2014年習(xí)近平總書記在北京考察，對(duì)北京的發(fā)展從戰(zhàn)略層面提出了頂層思考，明確了北京的功能定位，特別提出了北京未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展建立在區(qū)域協(xié)同一體化的基礎(chǔ)上。北京作為先發(fā)地區(qū)的代表也存在著不少城市病問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化改革若干問(wèn)題的決定》首次提出了“推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化”，并要求“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。要落實(shí)這些要求，北京面臨著異常轉(zhuǎn)型，作為“指揮棒”的政府績(jī)效管理的改變勢(shì)在必行。

一、北京市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系存在的問(wèn)題

（一）片面追求經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，忽視環(huán)境保護(hù)

GDP 是權(quán)衡一個(gè)國(guó)家或地域發(fā)展水平的重要指標(biāo)，其增長(zhǎng)是對(duì)人類創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的反映，長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“正面效應(yīng)”。但是，事物都具兩面性，還需要正確地看待增長(zhǎng)的“負(fù)面效應(yīng)”，在當(dāng)代世界的發(fā)展過(guò)程中，這種負(fù)面效應(yīng)主要有以下兩種表現(xiàn)形式：第一是人類毫無(wú)節(jié)制地開采資源，從而導(dǎo)致地球資源絕對(duì)數(shù)量的逐年下降；第二是人類肆無(wú)忌憚地排廢泄污，從而破壞了自然環(huán)境的生態(tài)平衡。北京市政府很長(zhǎng)時(shí)間都是把經(jīng)濟(jì)利益作為其工作重心，片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而使得各類政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)都圍繞著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)設(shè)計(jì)，從而整個(gè)政府的工作的計(jì)劃、設(shè)計(jì)、執(zhí)行都圍繞此開展。舉例來(lái)說(shuō)，北京市地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)利益，把招商引資作為政府工作的重點(diǎn)，其結(jié)果將極大可能地突破資源和生態(tài)環(huán)境的最大負(fù)荷，甚至有可能會(huì)影響到其他的基本經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)、國(guó)際收支平衡等。過(guò)去以來(lái)，由于客觀條件原因，上級(jí)政府會(huì)把GDP作為政績(jī)考核的硬指標(biāo)，并在考核干部績(jī)效時(shí)將其權(quán)重設(shè)置得很大；而生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)指標(biāo)的權(quán)重卻十分低，淪為形同虛設(shè)的“軟目標(biāo)”。

（二）評(píng)估指標(biāo)存在短視傾向

政績(jī)有兩種，一種是“顯績(jī)”，指的是可以通過(guò)數(shù)量和實(shí)體佐證的官員工作績(jī)效，常見的是各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：稅收及其增長(zhǎng)率、人均 GDP及其增長(zhǎng)率、人均地方財(cái)政收入及其增長(zhǎng)率等，這些指標(biāo)的共同特點(diǎn)是考核容易、見效迅速。另一種是“潛績(jī)”，指的是需要在很長(zhǎng)一段時(shí)間的努力才能夠見到實(shí)際效果的官員工作績(jī)效，如城市的幸福指數(shù)，教育事業(yè)的“百年樹人”等，這些指標(biāo)的共同特點(diǎn)是：綜合性強(qiáng)、考核需要時(shí)間長(zhǎng)。北京市有的官員注重個(gè)人的事業(yè)發(fā)展，而個(gè)人的升遷主要都是靠看得見、見效快且考核容易的“顯績(jī)”說(shuō)話，因此這些官員會(huì)將“顯績(jī)”作為其工作價(jià)值的導(dǎo)向，甚至有少數(shù)官員會(huì)不計(jì)代價(jià)地搞形象工程，導(dǎo)致民生哀怨。而對(duì)于需要耗費(fèi)大量精力和時(shí)間，而且有可能在幾屆換任后才會(huì)發(fā)揮效果的“潛績(jī)”工作，一些官員就會(huì)消極應(yīng)付，因?yàn)樗鼰o(wú)法快速地轉(zhuǎn)化成為自己的升遷政績(jī)，屬于“前人栽樹、后人乘涼”的“傻事”。

（三）有關(guān)生態(tài)文明的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以量化

前總理溫家寶在2005 年“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告中特別突出強(qiáng)調(diào)了，中國(guó)未來(lái)所要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須“注重提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益，要以人為本，注重‘五個(gè)統(tǒng)籌”，在此之后，北京市政府把一系列環(huán)境指標(biāo)納入了地方干部考核體系當(dāng)中，包括空氣質(zhì)量、植被覆蓋率、飲用水質(zhì)量、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，從而建立了生態(tài)文明政績(jī)考核制度的雛形。但是在具體的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些指標(biāo)由于難以量化的原因，都沒(méi)有起到很大的實(shí)際效果。而且這些指標(biāo)屬于流量指標(biāo)，而非存量指標(biāo)，具有動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，十分容易受到外部條件的干擾。因此只是圍繞這些指標(biāo)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行考核，不僅不具備準(zhǔn)確定，而且難度巨大。

二、綠色GDP背景下北京市政府績(jī)效評(píng)估的新取向

在北京市政府績(jī)效考核與官員任用、選拔方面，長(zhǎng)期以來(lái)都沿用著以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)?yōu)橹饕荚u(píng)依據(jù)的方式，嚴(yán)重忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，造成了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的嚴(yán)重失衡。因此，要改變北京市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間的突出矛盾，必須改變既有的以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)?yōu)橹饕荚u(píng)指標(biāo)的政府績(jī)效考評(píng)制度，將環(huán)保指標(biāo)也納入到改革后的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系當(dāng)中，逐漸建立起注重環(huán)境保護(hù)的正確發(fā)展觀念，只有這樣，生態(tài)文明建設(shè)與科學(xué)發(fā)展觀才能夠貫徹實(shí)施。對(duì)于不同的地方政府而言，政府的發(fā)展理念對(duì)區(qū)域環(huán)境污染有很大影響。例如，在發(fā)展初期，先發(fā)地區(qū)的地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度較低，更加注重引入資本的總量，以第二產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，它所造成的污染程度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)后發(fā)地區(qū)，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，先發(fā)地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建立一個(gè)科學(xué)的政府績(jī)效考核體系的任務(wù)更緊迫、更重要。因此，在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，還應(yīng)該注重對(duì)環(huán)境、資源的集約利用，逐步修正傳統(tǒng)的基于GDP的政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建滿足經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境合理、可持續(xù)發(fā)展要求的政府綠色 GDP 績(jī)效考核指標(biāo)體系。通過(guò)將綠色GDP指標(biāo)引入傳統(tǒng)的北京市政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，形成滿足可持續(xù)發(fā)展要求的科學(xué)發(fā)展觀，將有助于改善以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)的GDP增長(zhǎng)模式。

三、綠色GDP成為地方政府績(jī)效評(píng)估新方向的理論依據(jù)

當(dāng)前，已經(jīng)有部分地方政府作為試點(diǎn)采取了綠色GDP績(jī)效考核的方式，政府的目的在于，通過(guò)改變績(jī)效考核方式看是否能夠改變?cè)镜墓芾硇Ч瑥亩_(dá)到綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、和諧發(fā)展，并構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。其理論依據(jù)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）循環(huán)經(jīng)濟(jì)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式大致可以理解為社會(huì)的各類資源在系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)之間進(jìn)行循環(huán)流動(dòng)，這其中的系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)以及社會(huì)系統(tǒng)。換言之，循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是利用資源的合理高效流動(dòng)，達(dá)到各個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的和諧以及系統(tǒng)之間的統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)人類永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。人類將開采的自然資源分為兩部分，一部分為人類直接享用吸收，一部分經(jīng)由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)生產(chǎn)出人類所需要的產(chǎn)品。這些生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品有些會(huì)危害環(huán)境：其中可人為分解的廢棄物可以進(jìn)行循環(huán)再利用，繼續(xù)投入市場(chǎng)；不可人為分解的則需要自然界的自然分解。傳統(tǒng)的增長(zhǎng)模式所持的是“地球資源無(wú)窮大”觀點(diǎn)，一方面大量進(jìn)行資源開采以進(jìn)行生產(chǎn)，另一方面大量進(jìn)行廢物排放，其表現(xiàn)形式為“資源-產(chǎn)品-廢棄物”，屬于線性增長(zhǎng)模式，相較于這種線性增長(zhǎng)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)則以提高資源利用效率為出發(fā)點(diǎn)，循環(huán)利用生產(chǎn)和再生產(chǎn)每個(gè)環(huán)節(jié)中的可利用資源，屬于集約化增長(zhǎng)模式。

（二）生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)

馬傳棟先生認(rèn)為“生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)研究由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)復(fù)合而成的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律的學(xué)科”，即以人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，研究生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互作用而形成的復(fù)合系統(tǒng)及其矛盾運(yùn)動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的種種問(wèn)題，從而揭示生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，尋求人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然生態(tài)發(fā)展相互適應(yīng)、保持平衡的對(duì)策和途徑。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)果還可以成為解決環(huán)境資源問(wèn)題、制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)依據(jù)。例如制定國(guó)家的生態(tài)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)體系；從事重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，可以做出生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；在改革不利于生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的管理體制與政策中，加強(qiáng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)立法與執(zhí)法，建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)的教育、科研和行政管理體系。

（三）科學(xué)發(fā)展觀

科學(xué)發(fā)展觀的首次提出是在中國(guó)共產(chǎn)黨召開的十六屆三中全會(huì)上，它的核心內(nèi)容在“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”、“以人為本”這一觀點(diǎn)充分體現(xiàn)了我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中重大思想改變。之后我黨召開的十七大又強(qiáng)調(diào)我們要構(gòu)筑的體制一定要對(duì)科學(xué)發(fā)展觀有利，要做到開放、有活力、高效率。當(dāng)然，既然這一發(fā)展觀念是科學(xué)的，那我們就一定得拿出政績(jī)來(lái)，而且要從多個(gè)方面，到實(shí)踐中去，站在群眾的角度上來(lái)對(duì)這一政績(jī)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，我們還要具備對(duì)干部進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的考核的參考標(biāo)準(zhǔn)，從而完善整個(gè)政府部門的評(píng)價(jià)工作和內(nèi)容，對(duì)科學(xué)發(fā)展觀可以落實(shí)到實(shí)處做出貢獻(xiàn)。在評(píng)價(jià)工作成果的時(shí)候，不僅要看經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)程度和速度，一定要充分考慮各方面的因素，包括對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響程度，居民的每個(gè)人可以消費(fèi)的收入，農(nóng)民每一年的凈利潤(rùn)，就業(yè)人數(shù)，社會(huì)保障體系的完善程度等，從而引導(dǎo)各級(jí)干部形成正確的觀念。

四、地方政府綠色GDP績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則

指標(biāo)要具有公眾性。政府工作部門的利害與兩大人群的關(guān)系最為密切，及政府的工作人員以及社會(huì)上的組織以及人民大眾。政府的工作需要他們?nèi)ソ鉀Q問(wèn)題，處理各種突發(fā)狀況，是難是易只有他們最明白，體會(huì)最深刻。他們?yōu)榱诉_(dá)到自身的訴求，可以向政府管理部門表達(dá)意愿，而政府部門就要對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)，這一回應(yīng)的力度和滿意程度只有這部分人群最清楚，因?yàn)橹挥兴麄儾拍芮猩眢w會(huì)到政府工作部門執(zhí)法是否公正嚴(yán)明，他們的服務(wù)質(zhì)量的好壞，其工作人員是否做到了公正廉潔。因此，要想有效評(píng)價(jià)政府工作部門的工作好壞，我們就要充分發(fā)揮這兩類人群的主觀能動(dòng)性，對(duì)其進(jìn)行測(cè)試與評(píng)估，使他們成為評(píng)估中的主體，從而全面了解政府工作部門的對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響程度。而政府工作人員由于工作需要，或者是對(duì)自身利益的考慮，會(huì)做出一些不足以說(shuō)明事實(shí)的指標(biāo)，但是社會(huì)上的組織以及人民大眾而言，他們的意見則更加客觀一些。

指標(biāo)要具有代表性。政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐操作中很難做到全方位的評(píng)估。首先是價(jià)值上缺乏支持，面對(duì)諸多的政府行為，評(píng)級(jí)主體的價(jià)值理念必然會(huì)有所選擇和取舍，并且有所側(cè)重，反映出評(píng)價(jià)主體的利益要求與偏好取舍。其次是評(píng)價(jià)資源不允許，政府評(píng)價(jià)活動(dòng)需要?jiǎng)佑么罅康娜肆ξ锪拓?cái)力，如果所有的政府行為都要面面俱到的話，就會(huì)過(guò)于消耗再遠(yuǎn)，無(wú)法發(fā)揮資源的集約性功能，不能做到有限資源產(chǎn)出的最大化。我們?cè)谶M(jìn)行評(píng)價(jià)工作時(shí)，一定要選出具有代表性的指標(biāo)，這些指標(biāo)能夠很好的反映出政府工作部門對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響程度，對(duì)文明建設(shè)方面的貢獻(xiàn)程度。由于每個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況不同，利益滿足與訴求表達(dá)的差異性也比較大，在指標(biāo)代表性設(shè)計(jì)上，應(yīng)選擇適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一些指標(biāo)。對(duì)于先發(fā)地區(qū)來(lái)說(shuō)，為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，兼顧社會(huì)保障、生產(chǎn)安全、文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，并對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)問(wèn)題設(shè)置重點(diǎn)指標(biāo)和否決指標(biāo)，使評(píng)價(jià)指標(biāo)更具有地區(qū)特色和時(shí)代特色。

指標(biāo)要具有完備性。對(duì)政府工作部門的評(píng)價(jià)不可能做到完美無(wú)缺，我們進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)也只能選擇具有代表行性的關(guān)鍵指標(biāo)，但即便是這樣，我們?nèi)砸箍赡芡砩显u(píng)價(jià)指標(biāo)，使得評(píng)價(jià)結(jié)果得到評(píng)價(jià)雙方的支持和認(rèn)可。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該具備以下特點(diǎn)，首先，在范圍上應(yīng)該要覆蓋全方位，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域；其次，在完整性上，要兼顧評(píng)估主體和被評(píng)對(duì)象，反映出主體的目的以及被評(píng)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)存在性，將兩者竟可能完美的結(jié)合在一起，真正做到評(píng)估工作的公平、公正以及客觀。

指標(biāo)要具有可行性。所有的指標(biāo)，不管他的代表性和取向性有多么的完善，都是要放到實(shí)際中去進(jìn)行驗(yàn)證的，合適的指標(biāo)是指那些既可以反應(yīng)政府工作情況，又可以切實(shí)可行的指標(biāo)，只有這樣的指標(biāo)才可以產(chǎn)生實(shí)際的評(píng)價(jià)用途。因此，為了找到切實(shí)可行的指標(biāo)，我們可能需要去分析每一個(gè)之前確定好的指標(biāo)值，讓它們更加立體，明確，完整，既不會(huì)太細(xì)無(wú)法操作，也不會(huì)太粗不夠具體。完美的結(jié)合定性分析的指標(biāo)和定量分析的指標(biāo)，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)既具有量化性，又具有數(shù)量性，從而使整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)化，使得不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)在不同的時(shí)期、地區(qū)、不同級(jí)別的政府之間具有橫向與縱向的可比性，操作方便簡(jiǎn)潔。

五、地方政府績(jī)效評(píng)估中完善綠色 GDP 指標(biāo)體系的路徑

（一）考核評(píng)估不能簡(jiǎn)單以GDP論英雄，完善考核評(píng)價(jià)指標(biāo)

政府績(jī)效評(píng)估不能GDP 和生態(tài)文明建設(shè)不是完全對(duì)立的關(guān)系，現(xiàn)在出現(xiàn)的這些問(wèn)題和我國(guó)的社會(huì)主義初級(jí)階級(jí)的國(guó)情有著直接的關(guān)系。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，傳統(tǒng)的粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正逐漸顯示出弊端，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，一些高能耗產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)需要向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保的綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。所以應(yīng)該從制度上面對(duì)考核制度以及科學(xué)政績(jī)觀給予必要的保障，在政績(jī)的評(píng)估中不能以GDP論英雄，這樣可以減少政府在生態(tài)文明建設(shè)中的顧慮。

在完善考核評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要充分考慮到各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，在進(jìn)行調(diào)研的前提下對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)的權(quán)重比例分配掌握清楚，充分考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的人力資源、自然資源、資本和技術(shù)四個(gè)要素，進(jìn)而擴(kuò)大GDP當(dāng)中和生態(tài)以及政治文明不相對(duì)抗的甚至是能夠促進(jìn)生態(tài)文明和政治文明發(fā)展的部分，減少GDP當(dāng)中國(guó)不利于政治和生態(tài)文明發(fā)展的部分，對(duì)GDP的結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，最終科學(xué)合理的生態(tài)文明建設(shè)考核體制。在地方政府績(jī)效考核制度中，將綠色GDP看成是干部績(jī)效的首要任務(wù)，對(duì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步地完善，最終令生態(tài)文明建設(shè)成為衡量GDP的一項(xiàng)重要指標(biāo)。令考核指標(biāo)能夠全面、正確地反映出經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及社會(huì)的方方面面，進(jìn)而提供給地方政府一個(gè)科學(xué)的指導(dǎo)。例如，在先發(fā)地區(qū)中，大城市備受“霧霾”困擾，可以把污染等考評(píng)指標(biāo)的比重加大，將降低PM2.5作為重要的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。

（二）建立“動(dòng)態(tài)跟蹤”考核制度

綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不可能畢其功于一役，不能隨意否定改變政府政策，不能“一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)政策”，一屆班子一個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略。除非經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境發(fā)生大的變化，一般來(lái)說(shuō)不能根本性地修改和調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。而地方政府官員每屆任期為五年，而生態(tài)文明中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)卻不都是在五年內(nèi)就能有成果，地方政府的行政管理中總是很難作選擇，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)方面經(jīng)常會(huì)失衡。因此，需要建立“動(dòng)態(tài)跟蹤”的考核制度。

傳統(tǒng)的政府總是預(yù)期實(shí)現(xiàn)利益的最大化，部門領(lǐng)導(dǎo)人只關(guān)注怎么去得到更多的投資，對(duì)于錢花在哪里，有沒(méi)有效果這些問(wèn)題都不重視。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，政府應(yīng)該把生態(tài)效益放在首位。因此在這一考核過(guò)程當(dāng)中，不但要對(duì)任期內(nèi)的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，還要對(duì)可能出現(xiàn)的“潛績(jī)”進(jìn)行考核，對(duì)那些已經(jīng)離開原來(lái)崗位的官員仍然要對(duì)其在職時(shí)的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)，這樣一來(lái)，官員就不會(huì)再單純地去追求GDP而以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)了。

（三）推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)

我國(guó)自然資源總量豐富，人均自然資源卻很短缺，資源的過(guò)度開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，在我國(guó)的每一筆收入背后，都要付出更多的自然資源消耗和更大的環(huán)境污染代價(jià)。面臨著環(huán)境保護(hù)的各方面壓力，要努力加快傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，是在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的物質(zhì)消耗減量化、資源再利用、廢棄物資源化活動(dòng)的總稱，是中國(guó)應(yīng)對(duì)資源供給不足和環(huán)境污染壓力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、提高資源和能源效率、促進(jìn)碳循環(huán)、提高碳效率、減少溫室氣體和其他污染物排放、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

要推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，就要廣泛運(yùn)用高新技術(shù)來(lái)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)和推廣節(jié)約資源、替代能源和循環(huán)利用的先進(jìn)技術(shù)，提高資源利用率，實(shí)行對(duì)原材料采用、產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程的全過(guò)程控制。依據(jù)馬克思主義生態(tài)觀，自然資源作為亙古存在的物品是沒(méi)有價(jià)值的，但因其使用價(jià)值，卻不是取之不盡、用之不竭的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)，既要充分發(fā)揮失常的激勵(lì)和導(dǎo)向作用，也要發(fā)揮政府指導(dǎo)和推動(dòng)的基礎(chǔ)作用。即把綠色 GDP納入干部考核的內(nèi)容，作為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)生長(zhǎng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要參數(shù)，使政府更科學(xué)更積極地加入并實(shí)驗(yàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，完善和落實(shí)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。

（四）建立差異化、類型化的政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)體系

當(dāng)下絕大多數(shù)的政績(jī)考核已經(jīng)把社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、和環(huán)境保護(hù)指標(biāo)引入進(jìn)來(lái)，但各地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r不同，發(fā)展階段不同，考核不能搞“一刀切”。一個(gè)省、甚至一個(gè)縣區(qū)的狀況都有很大差異，考核必須差異化。要是依據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的政績(jī)考核指標(biāo)體系對(duì)所有地區(qū)進(jìn)行一樣標(biāo)準(zhǔn)的考核，就算是把環(huán)境保護(hù)指標(biāo)引入進(jìn)去，但是由于設(shè)定一樣的環(huán)保指標(biāo)比重，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)因資源環(huán)境條件優(yōu)秀，環(huán)境基礎(chǔ)比限制開發(fā)區(qū)甚至禁止開發(fā)區(qū)高出很多，其環(huán)境保護(hù)績(jī)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。同樣，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，不能簡(jiǎn)單地使用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去考核東中西部。

正確的做法應(yīng)該是建立差異化、類型化的政績(jī)考核指標(biāo)體系，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，考慮到社會(huì)和諧發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目的去進(jìn)行考核。所以，在制定評(píng)估指標(biāo)的時(shí)候，不但要具有一致性，對(duì)于評(píng)估對(duì)象能進(jìn)行系統(tǒng)的反映，還要照顧到特殊情況，能夠?qū)χ笜?biāo)進(jìn)行適當(dāng)篩選，選取有代表性的指標(biāo)或改用其他指標(biāo)代替。只有創(chuàng)新分類考核，結(jié)合地區(qū)的特色因地制宜選擇適合自己的發(fā)展道路，采取最適合的指標(biāo)來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)的和諧發(fā)展。

（五）強(qiáng)化地方政府的法律責(zé)任，制定相應(yīng)的法律和法規(guī)

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該將法治建設(shè)納入到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)工作中去，成為評(píng)估的指標(biāo)，其內(nèi)容是遵紀(jì)守法、依法辦事。貫徹落實(shí)綠色GDP的責(zé)任主體是各級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)官員。針對(duì)于由于沒(méi)考慮到環(huán)境情況導(dǎo)致決策失誤或者由于處理不當(dāng)導(dǎo)致污染事故的或者地方政府沒(méi)有實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的情況，法律應(yīng)該給出一個(gè)明確的責(zé)任。法制化的績(jī)效評(píng)估可以幫助解決在工作中遇到的一些突發(fā)狀況，或者依靠政府績(jī)效評(píng)估的法制化以及制度化解決在其發(fā)展過(guò)程遇到的一系列問(wèn)題，比如，缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估不夠集中、評(píng)估內(nèi)容以及重點(diǎn)差異大、評(píng)估方法與步驟不一樣等。黨的十八大報(bào)告明確提出，用制度去保障生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化對(duì)于環(huán)境監(jiān)管的力度，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度以及環(huán)境損害賠償制度。習(xí)近平指出，只有嚴(yán)格的法治才能夠提供給生態(tài)文明建設(shè)切實(shí)的保障。因此，要制定法律，通過(guò)責(zé)任追究制度去懲罰那些不考慮生態(tài)環(huán)境盲目決策的官員，對(duì)其進(jìn)行終審的追究，確保我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估工作有效率，才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化、制度化與經(jīng)?；?/p>

應(yīng)該建立健全科學(xué)考評(píng)以及獎(jiǎng)懲制度，強(qiáng)化對(duì)地方黨委和政府履行法定職責(zé)的考核。要實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于那些違法違紀(jì)的事件、有重大負(fù)面影響的以及重大責(zé)任事故的情況，只要有著三種情況之一的就應(yīng)該被行政問(wèn)責(zé)，出現(xiàn)一項(xiàng)減5分，累計(jì)不多于20分。對(duì)于那些年度工作業(yè)績(jī)突出的地區(qū)采用加分的方式，對(duì)于那些發(fā)生行政問(wèn)責(zé)情況的地區(qū)減分。按照職責(zé)進(jìn)行分工，然后由相關(guān)單位負(fù)責(zé)考評(píng)，市政府的績(jī)效部門負(fù)責(zé)綜合。

（六）加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度

傳統(tǒng)的唯GDP的績(jī)效管理模式由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的不完善致使政府在管理過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了一系列的不良問(wèn)題，尤其是對(duì)于決策失誤問(wèn)責(zé)的缺失，致使一些事故頻繁發(fā)生，最終影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、持續(xù)、健康發(fā)展。對(duì)于GDP的盲目追求，導(dǎo)致投資不合理、浪費(fèi)嚴(yán)重、犧牲了公共權(quán)益、公共環(huán)境和安全，進(jìn)而導(dǎo)致了更大的責(zé)任事故發(fā)生。地方政府應(yīng)該對(duì)防治環(huán)境負(fù)責(zé)，將環(huán)境保護(hù)問(wèn)題提升議程，對(duì)于那些包庇、縱容環(huán)境犯法的或者是導(dǎo)致環(huán)境受到危險(xiǎn)的干部應(yīng)該給予一票否決制，讓他們付出應(yīng)有的代價(jià)。而在發(fā)生重大安全事故時(shí)，行政首長(zhǎng)的“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”，并不能真正地規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。所以應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入政府官員的績(jī)效考核，從源頭上防御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，對(duì)于環(huán)境評(píng)價(jià)中的突發(fā)性問(wèn)題以及事件發(fā)生的可能性影響要給與高度的關(guān)注。

加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度，除了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，還要對(duì)一些生產(chǎn)有害物質(zhì)、有環(huán)境危險(xiǎn)因素的行業(yè)都進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，把重點(diǎn)放在污染物進(jìn)入環(huán)境前的風(fēng)險(xiǎn)防控和突發(fā)事件應(yīng)急處理的措施上；使各級(jí)環(huán)境監(jiān)管部門了解和掌握風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，逐步建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)和分級(jí)分類動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，著重抓好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查及尾礦庫(kù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（七）推進(jìn)公眾參與

前環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢提出，現(xiàn)在公眾的環(huán)境意識(shí)已經(jīng)得到了很大的提高，公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的參與性以及監(jiān)督愿望都是十分強(qiáng)烈的，只要在合適的指導(dǎo)下，就能夠成為促進(jìn)環(huán)保工作的重要力量。丹尼爾.A.科爾曼提出，“能否以民主的方式賦予公民實(shí)現(xiàn)變革的力量，這就決定了我們能否把對(duì)地球的愛護(hù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)”。社會(huì)公眾對(duì)于政府的工作可以做出公正客觀的、直接地反映。要想建成服務(wù)型的政府，人民必須參與其中，公眾對(duì)于政府滿意度是非常重要的核心之一。

因此，必須要在績(jī)效評(píng)估中引入民意調(diào)查，將人民滿意度納入政府績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)體系，圍繞公眾評(píng)估考核以及群眾反映出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和反饋，采用電話調(diào)查的方式去了解到他們對(duì)于政府職能的履行情況；擴(kuò)大公民參與決策的權(quán)力，提高自覺維護(hù)地區(qū)環(huán)境的公民意識(shí)，實(shí)施有利于生態(tài)保護(hù)的公民參與決策的績(jī)效評(píng)估模式。這樣有助于政府可以實(shí)現(xiàn)真正服務(wù)到位，提高政府的工作效率，進(jìn)而提升政府相關(guān)人員的責(zé)任感。（作者單位：溫州大學(xué)）

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