我國(guó)土地規(guī)劃中的問題及對(duì)策

周明茗

摘 要：文章從我國(guó)的土地規(guī)劃的基本概念、理論和管理原則入手，重點(diǎn)提出了我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)中的問題是什么，并且提出了解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2015）12-0138-01

1 我國(guó)的土地規(guī)劃

1.1 土地規(guī)劃的概念

土地規(guī)劃指的是，在一國(guó)或一定的區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)土地的開發(fā)、保護(hù)、利用與整治，在空間、時(shí)間上所做出的長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排，根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平均衡發(fā)展的需求前景和區(qū)域內(nèi)的綜合條件。它把區(qū)域內(nèi)的所有土地作為對(duì)象，從可持續(xù)發(fā)展的利益出發(fā)，聯(lián)系實(shí)際對(duì)土地開發(fā)、保護(hù)、利用、整治等各個(gè)方面執(zhí)行的一項(xiàng)綜合性措施。它的目的是在加強(qiáng)對(duì)土地進(jìn)行合理的宏觀控制和微觀運(yùn)行的基礎(chǔ)上，有效合理地開發(fā)、利用、整理與保護(hù)土地資源，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 土地規(guī)劃理論

①系統(tǒng)規(guī)劃理論。根據(jù)系統(tǒng)規(guī)劃理論，土地是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)集合，系統(tǒng)中的一部分就是適宜的研究對(duì)象，研究對(duì)象中又包含著眾多的子系統(tǒng)。土地系統(tǒng)就是兩個(gè)以上要素相互作用、相互聯(lián)系而組成的具有一定功能的有機(jī)整體。

②多層規(guī)劃理論。多層規(guī)劃理論可以論述為任何的一個(gè)系統(tǒng)都會(huì)有一個(gè)適宜的層級(jí)結(jié)構(gòu)，且不同的層次上包括不同的要素。與生物學(xué)中有關(guān)食物鏈的表述相似，每個(gè)層級(jí)的決策行為都會(huì)間接地或直接地對(duì)整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生一定的影響。

③持續(xù)利用理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論就是在不對(duì)后代人的需求能力構(gòu)成危害的情況下，合理開發(fā)利用資源滿足當(dāng)代人的需求。土地規(guī)劃也同樣要立足于可持續(xù)發(fā)展理論，既要滿足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需要，又要保障未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需要，還要維護(hù)生態(tài)和環(huán)境。

④參與規(guī)劃理論。參與規(guī)劃理論主要包括規(guī)劃參與的包容性，規(guī)劃參與的適地性，規(guī)劃參與的廣泛性，規(guī)劃參與的平等性，規(guī)劃參與的多層面性，規(guī)劃參與要考慮賦權(quán)，規(guī)劃參與的持續(xù)性。

1.3 土地規(guī)劃的管理原則

①規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施相結(jié)合。規(guī)劃的編制和規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)相互依賴的有機(jī)整體，首先解決規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的結(jié)合問題，對(duì)土地規(guī)劃管理的保障措施落到實(shí)處有積極的作用。確定規(guī)劃執(zhí)行的法律程序和規(guī)劃的法律效力及行政管理程序的嚴(yán)肅性，解決用地單位和地方政府按規(guī)劃辦事的意識(shí)，要從確保規(guī)劃有效實(shí)施的管理體制，運(yùn)作機(jī)制和法律、政策等角度出發(fā)。

②制度創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合。要在土地規(guī)劃的管理機(jī)制上進(jìn)行突破性的創(chuàng)新，才能使土地規(guī)劃按節(jié)約型方式得到有效的實(shí)施。為了形成有利于土地節(jié)約利用的一系列約束機(jī)制，就要大力推進(jìn)并優(yōu)化土地資源市場(chǎng)化配置。改進(jìn)和鞏固土地的宏觀管理，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)劃調(diào)控管理和規(guī)劃管制為主的運(yùn)作機(jī)制。

③土地管理與規(guī)劃管理相結(jié)合。土地管理工作的基礎(chǔ)部分是土地利用規(guī)劃管理，其中包括規(guī)劃編制、審批和實(shí)施。為了確保規(guī)劃得以貫徹落實(shí)，土地利用規(guī)劃管理必須同土地管理的其他工作相結(jié)合，促進(jìn)規(guī)劃管理的效率的明顯提高，才能充分體現(xiàn)市場(chǎng)配置、計(jì)劃調(diào)控、法制管理的基本特征。

④行政手段與經(jīng)濟(jì)手段等相結(jié)合。如果土地規(guī)劃管理僅僅采取單一的行政措施是很難奏效，所以為了使規(guī)劃實(shí)施得以進(jìn)行，還必須綜合實(shí)施法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等有效的措施。其中，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)土地資源的需求與供給，經(jīng)濟(jì)措施能夠有效地調(diào)節(jié)土地利用各環(huán)節(jié)、各方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，如土地征收、征用相關(guān)的費(fèi)用投入對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，以及金融手段、其他財(cái)政，都能夠促使用地單位按照規(guī)劃科學(xué)用地和節(jié)約用地。

2 我國(guó)城市土地規(guī)劃中的問題及對(duì)策

2.1 我國(guó)城市土地規(guī)劃中存在的問題

①規(guī)劃缺乏動(dòng)態(tài)性。目前我國(guó)的土地規(guī)劃方法相當(dāng)?shù)膯我?，通常都采用傳統(tǒng)的靜態(tài)的定性分析法，這種方法一般都是從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)作為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、運(yùn)算，從而制定出相應(yīng)的規(guī)劃方案。由于這樣的研究方法缺乏對(duì)于土地的自然屬性、人文地理、生態(tài)環(huán)境、土地利用現(xiàn)狀等方面的全面分析，容易導(dǎo)致土地利用問題過于簡(jiǎn)單化，不利于生態(tài)環(huán)境的合理保護(hù)，同時(shí)使其指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)程度降低，使得土地的利用率降低。然而隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步時(shí)代的發(fā)展，土地規(guī)劃在我國(guó)越來越受重視，如果依舊執(zhí)行這種單一的定性方法來對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行編制，一定會(huì)影響土地規(guī)劃數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，阻礙我國(guó)土地規(guī)劃的健康發(fā)展。

②土地規(guī)劃缺乏清晰的目標(biāo)。我國(guó)有許多的土地規(guī)劃并沒有充分地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)積極有效的發(fā)展機(jī)制，以及規(guī)劃的目標(biāo)缺乏科學(xué)性、規(guī)劃的方法缺乏有效性，使得地方土地規(guī)劃的特色難以被有效地展示出來，土地規(guī)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相背離。而且由于部分土地規(guī)劃制定的方案過于單一，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行的過程中要對(duì)其進(jìn)行反復(fù)的修改校正，浪費(fèi)不必要的人力、物力。

③土地用途不合理。我國(guó)土地規(guī)劃過分地依照政府的意見，政府權(quán)威過高，使得我國(guó)土地規(guī)劃并沒有實(shí)時(shí)反映公眾的要求，使得公眾參與性低，用途制定的政府化使得土地不能得到最有效的利用，不能使廣大的社會(huì)公眾受益。

④規(guī)劃操作性低。由于國(guó)情的需要，我國(guó)土地規(guī)劃忽略了我國(guó)整體資源的空間布局及優(yōu)化配置，卻過分重視農(nóng)業(yè)用地的評(píng)價(jià)。通常，在一些土地規(guī)劃的制定過程中，由于某些地方缺乏創(chuàng)新的思想，過于保守落后，致使土地規(guī)劃方案的制定缺乏與時(shí)俱進(jìn)的精神，執(zhí)行力度低，所以難以體現(xiàn)出土地規(guī)劃的預(yù)測(cè)性和先進(jìn)性。對(duì)于建設(shè)用地的預(yù)測(cè)和安排缺少的開拓的創(chuàng)新意識(shí)，僅僅根據(jù)有關(guān)部門現(xiàn)有的規(guī)劃制度進(jìn)行執(zhí)行實(shí)施。同時(shí)土地規(guī)劃中對(duì)于不同區(qū)域的土地方針的實(shí)施，缺乏地方特色，甚至還出現(xiàn)了土地規(guī)劃雷同的現(xiàn)象，土地規(guī)劃的重復(fù)問題十分嚴(yán)重。

2.2 解決我國(guó)土地規(guī)劃問題的對(duì)策

①建立健全土地規(guī)劃制度。為了促進(jìn)我國(guó)的土地規(guī)劃制度的合理健康發(fā)展，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的土地規(guī)劃制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地建立健全土地規(guī)劃制度。要對(duì)土地規(guī)劃的編制、審批以及土地規(guī)劃的公示等進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)現(xiàn)有土地規(guī)劃的貫徹落實(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。另外，我國(guó)政府應(yīng)通過加強(qiáng)出臺(tái)關(guān)于土地規(guī)劃方面的法律、法規(guī)，對(duì)土地用途管制制度并逐步完善法律監(jiān)督體系及約束機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的嚴(yán)格執(zhí)行。通過非農(nóng)用地與農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的嚴(yán)格管制，推動(dòng)土地規(guī)劃的全面執(zhí)行。

②完善土地規(guī)劃方法。我國(guó)應(yīng)該在土地規(guī)劃方法上用定量和定性分析相結(jié)合的方法來代替單一的靜態(tài)分析方法，將傳統(tǒng)的單一的靜態(tài)分析法用動(dòng)態(tài)分析法來替代，使得土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步協(xié)調(diào)，并逐步向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的最大化的目標(biāo)邁進(jìn)。

③深入規(guī)劃體制改革。一是在提高相關(guān)部門在規(guī)劃執(zhí)行過程中的自覺性的同時(shí)，向社會(huì)廣泛地宣傳土地規(guī)劃的指導(dǎo)思想、方針政策，并明確土地規(guī)劃的必要性；二是要高效有序地進(jìn)行深入的土地規(guī)劃體制改革，減少規(guī)劃數(shù)量，不斷強(qiáng)化規(guī)劃的銜接力度，來嚴(yán)格界定規(guī)劃的范圍土地規(guī)劃；三是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體功能規(guī)劃作為實(shí)施基礎(chǔ)，建立起在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展下，土地規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃作為補(bǔ)償，各類規(guī)劃功能互補(bǔ)、定位清晰的規(guī)劃體系。

④大力培養(yǎng)土地規(guī)劃人才。在科技迅速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，具有專業(yè)化知識(shí)的人才也備受關(guān)注。國(guó)家要通過對(duì)土地規(guī)劃方面的相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)來進(jìn)一步推動(dòng)土地規(guī)劃的有效實(shí)施，相關(guān)專業(yè)人員必須實(shí)時(shí)更新自身對(duì)國(guó)土的認(rèn)知，不斷深化專業(yè)用地及相關(guān)法律政策制度的有關(guān)知識(shí)，積極進(jìn)行部門、區(qū)域間的學(xué)習(xí)交流，不斷提升自己的職業(yè)素養(yǎng)，使得自身綜合分析的能力得到不斷的提高，確保土地規(guī)劃體系水平的逐步完善。

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