公平正義視角下的社會(huì)保障體系建設(shè)

黃思洋 謝元態(tài)

摘 要：公平正義是社會(huì)保障體系建設(shè)的首要原則、基本出發(fā)點(diǎn)和基本歸宿。文章在分析我國社會(huì)保障體系主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間差異不公的基礎(chǔ)上，剖析城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是城鄉(xiāng)公民地位與利益不公之源，社會(huì)保障與戶籍掛鉤是公民權(quán)益嚴(yán)重失衡的根本因素，因城鄉(xiāng)戶籍有別導(dǎo)致的社會(huì)保障體系碎片化有失公平正義。接著論證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公平正義社會(huì)保障體系的辯證關(guān)系。雖然社會(huì)保障的保障水平由經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定，但是非均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能成為阻礙社會(huì)保障高層次統(tǒng)籌的理由，因?yàn)樯鐣?huì)保障統(tǒng)籌層次低不僅有失于社會(huì)公平正義，也不利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。最后強(qiáng)調(diào)，建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的五大舉措：剝離附著于戶籍制度的各種福利是關(guān)鍵，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次是重點(diǎn)，權(quán)威的社會(huì)保障法律體系是保障，獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算是條件，完善的社會(huì)保障制度是基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公平正義 社會(huì)保障體系 戶籍制度 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F840

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）04-044-03

曾于1998年榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的印度籍阿馬蒂亞·森說過：“農(nóng)民貧困的根源并不在農(nóng)民貧困本身，而是深藏在農(nóng)民貧困背后的另一種貧困——權(quán)利貧困。貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權(quán)利不足。”美籍約翰·羅爾斯在《正義論》中認(rèn)為：“人們的家庭出身賦予了他們不同的社會(huì)地位、環(huán)境條件、權(quán)利和機(jī)會(huì)；這些隨著人們的出生就附加在人身上的這種不平等，個(gè)人往往是無法選擇的，但這些差別卻往往對個(gè)人一生的發(fā)展有著決定性的、至關(guān)重要的影響?！鄙鐣?huì)保障作為維系社會(huì)公平正義的手段和工具，其最基本、最直接的功能和作用就是保障人民的基本生活。通過收入再分配功能縮小公民收入之間的差距，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，公平正義是社會(huì)保障體系建設(shè)的首要原則。但我國自戶籍制度建立后，社會(huì)保障制度就逐步演變成為與之相掛鉤的一項(xiàng)福利制度，形成了城市市民對養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會(huì)保障公共資源的高度壟斷，造成農(nóng)村居民權(quán)利相對貧困；且東、中、西部的社會(huì)保障水平也受地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的影響而差別甚大，統(tǒng)籌層次較低。十八大報(bào)告提出：“必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義；公平正義是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求；逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。”報(bào)告把我國社會(huì)保障體系建設(shè)提到了構(gòu)建公平正義社會(huì)的歷史高度。

一、當(dāng)前社會(huì)保障體系有失公平正義的主要表現(xiàn)

我國社會(huì)保障在近十幾年來取得了飛躍式的發(fā)展成果。隨著社保覆蓋面的日益擴(kuò)大和社保水平的逐步提高，一個(gè)符合我國國情且具有中國特色的社會(huì)保障體系已經(jīng)初步形成。對于社會(huì)保障事業(yè)未來的發(fā)展方向，黨和政府連續(xù)多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持公平正義的首要原則。十八大報(bào)告提出：“要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！笔藢萌腥珪?huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度?！笨梢?，社會(huì)保障體系的進(jìn)一步完善追求更高層次的公平，保障公民平等的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)正義。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間有失公平正義的社會(huì)保障體系是阻礙社會(huì)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。

（一）城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障有失公平正義

我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了城鄉(xiāng)的二元化管理模式。社會(huì)保障制度作為社會(huì)管理的制度之一，也因城鄉(xiāng)有別而呈現(xiàn)出極其明顯的二元化特征。改革開放前，社會(huì)保障建設(shè)主要以城市為主。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村僅有低水平的五保戶制度、災(zāi)害補(bǔ)助制度和合作醫(yī)療制度，保障水平相當(dāng)有限。但是城市卻基本形成了包括“五險(xiǎn)”的社會(huì)保障體系。改革開放后，隨著第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工在城鄉(xiāng)流動(dòng)，社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異日益突出，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益呼聲日益高漲。近年來，在社會(huì)保障的發(fā)展過程中，政府越加強(qiáng)調(diào)公平正義的重要性，并將建設(shè)重點(diǎn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。一方面加快完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等多項(xiàng)保障制度，另一方面又積極實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。從“舊農(nóng)合”到“新農(nóng)合”，從“老農(nóng)保”到“新農(nóng)?！保俚健靶罗r(nóng)?！焙汀俺蔷颖！钡暮喜ⅲ俭w現(xiàn)著政府對農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的重視程度。但是，盡管農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展至今逐漸改善了農(nóng)民的生活質(zhì)量，與城市相比仍存在較大的差距，這有失于維護(hù)社會(huì)公平正義的原則。

（二）區(qū)域之間社會(huì)保障有失公平正義

我國區(qū)域間不平衡的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了社會(huì)保障水平在不同的區(qū)域之間也不一樣。最為突出的就是我國東、中、西部表現(xiàn)出來的三個(gè)階梯層次。東部地區(qū)由于有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此能夠保證地方財(cái)政長期維持良好的運(yùn)營狀況，當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障福利水平也就普遍偏高。這些地區(qū)又往往是改革的先行者，很多政策在全國推廣之前都在這些地區(qū)試點(diǎn)先行。相比之下，中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改革推動(dòng)遲緩。不僅如此，因?yàn)闁|部發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)較多，流入人口主要是年輕的勞動(dòng)力，整體年齡結(jié)構(gòu)年輕化，社?；鸪３Ｂ杂薪Y(jié)余；而一些中、西部偏遠(yuǎn)地區(qū)卻恰恰相反，勞動(dòng)力大量流失，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，常常收不抵支。由于統(tǒng)籌層次偏低和各地不同的運(yùn)作管理模式，基本保障水平和福利優(yōu)厚程度也就因此存在很大差異。這種區(qū)域之間各自為營的狀態(tài)，不僅限制了財(cái)政基金的橫向調(diào)節(jié)，制約了社會(huì)保障在區(qū)域間轉(zhuǎn)移銜接，加劇了各地區(qū)間保障待遇不公平、政府保障負(fù)擔(dān)不公平的現(xiàn)象，更是違背了社會(huì)保障互濟(jì)性的基本作用。這些因素導(dǎo)致我國當(dāng)前社會(huì)保障區(qū)域之間發(fā)展嚴(yán)重不公平。

二、有失公平的社會(huì)保障體系源自城鄉(xiāng)分治的戶籍制度

（一）城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是城鄉(xiāng)公民地位與利益不公之源

我國現(xiàn)行的戶籍制度把公民分為農(nóng)民和市民，是對公民身份的一種不平等的等級(jí)界定。這種不符合社會(huì)發(fā)展要求與廣大群眾利益的行為帶有一定的歧視性，更是不正義的。然而，這種本身就違背公平正義價(jià)值觀的戶籍制度，又將它的不公平、不正義演繹到了更多的領(lǐng)域。根據(jù)戶籍制度的功能和影響可以劃分為三大階段：第一階段是戶籍的登記管理職能，其目的在于對人口居住地點(diǎn)與基本信息的登記，剝奪公民平等權(quán)利，將其分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個(gè)等級(jí)；第二階段是利用戶籍限制人口的自由流動(dòng)，主要是針對農(nóng)村和城市人口的流動(dòng)行為加以嚴(yán)格的控制和約束；第三階段是將公民相關(guān)的利益分配與戶籍掛鉤，主要涉及公民的福利權(quán)益，例如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、救助等。

（二）社會(huì)保障與戶籍掛鉤是公民權(quán)益嚴(yán)重失衡的根本因素

就戶籍和社會(huì)保障兩者的制度本身而言是彼此獨(dú)立的。但是，由于我國戶籍制度區(qū)分了公民身份，因此，社會(huì)管理也就逐漸因公民身份有別而發(fā)展成了兩個(gè)模式。我國將社會(huì)保障的大多資源與戶籍制度掛鉤，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會(huì)保障出現(xiàn)差異，公民社會(huì)保障權(quán)益失衡的根本因素。這種不平等的規(guī)則不僅從根本上造成了人與人之間權(quán)利的不平等，還在以后更長的時(shí)間造成擁有機(jī)會(huì)的不平等。一方面，城鄉(xiāng)分割、地域分割的二元戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的不均衡；另一方面，在城市里的流動(dòng)人口，因沒有當(dāng)?shù)貞艨诙荒芟硎艹鞘猩鐣?huì)保障資源，也導(dǎo)致了同一區(qū)域社會(huì)保障的差異。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是造成我國公民社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重失衡的根本因素。

（三）因城鄉(xiāng)戶籍有別導(dǎo)致社會(huì)保障體系碎片化有失公平正義

我國因城鄉(xiāng)戶籍有別而產(chǎn)生的“碎片化”社會(huì)保障制度，在很多方面都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民福利水平的巨大差異。這不僅損害了農(nóng)村居民的社會(huì)保障權(quán)益，也違背了社會(huì)保障以公平正義為首要價(jià)值取向的原則，更阻礙了建設(shè)公平正義的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系。為了消除農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，在《中華人民共和國戶口登記條例》頒布之初，社會(huì)保障就與城市戶籍掛鉤。秉著“先城市，后農(nóng)村”的改革建設(shè)原則，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度優(yōu)先發(fā)展，城鎮(zhèn)居民得到了優(yōu)厚的福利保障。社會(huì)保障因城鄉(xiāng)分隔而差異懸殊，這種因公民身份不同而制定、發(fā)展、執(zhí)行的碎片化制度反映的是制度公平和正義的缺失。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)時(shí)期，加快整合城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系成為必然，但受制于有失公平正義的僵化的戶籍制度，城鄉(xiāng)或區(qū)域之間社會(huì)保障無法實(shí)現(xiàn)便捷的銜接，推動(dòng)社會(huì)保障橫向公平與縱向公平功能的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍然面臨諸多制度性障礙，改變社會(huì)保障體系碎片化狀況有待時(shí)日。

三、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公平正義社會(huì)保障體系的辯證關(guān)系

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定社會(huì)保障發(fā)展水平

社會(huì)保障水平是指一定時(shí)期內(nèi)一國或地區(qū)社會(huì)成員享受社會(huì)保障的高低程度。社會(huì)保障水平客觀上存在一個(gè)“適度區(qū)域”，過低或過高的社會(huì)保障水平對于社會(huì)保障制度自身運(yùn)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不良的影響。社會(huì)保障發(fā)展水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，決定著社會(huì)保障的項(xiàng)目較多、待遇較高、范圍較大、結(jié)構(gòu)合理、體系完善等。從一般原理上講，社會(huì)保障的發(fā)展水平一定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。社會(huì)保障的發(fā)展水平超前，容易產(chǎn)生如歐美國家的一系列“福利病”；然而社會(huì)保障的發(fā)展水平滯后，又不利于社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。因此，加快建設(shè)公平正義的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，不僅是維護(hù)社會(huì)公平正義的需要，也是保持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡并不能成為阻礙社會(huì)保障高層次統(tǒng)籌的理由

由于歷史原因、自然稟賦、地理?xiàng)l件等導(dǎo)致我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由此形成了各地政府間財(cái)政能力的差別。盡管社會(huì)保障水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，但是非均衡的經(jīng)濟(jì)水平不能成為阻礙社會(huì)保障高層次統(tǒng)籌和建設(shè)公平正義的社會(huì)保障體系的理由。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的成功經(jīng)驗(yàn)，其采取的最重要的一項(xiàng)措施就是要逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。英國通過建立“三統(tǒng)一”（即統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)）社保制度，完全甩掉了之前因碎片化產(chǎn)生的社會(huì)歧視；美國作為最發(fā)達(dá)的西方國家之一，從1935年通過《社會(huì)保障法案》起步建立的就是全國統(tǒng)一的社保制度。目前我國財(cái)政能力及社會(huì)保障能力都比二三十年前有了飛躍性提高。因此，現(xiàn)存的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)差別不能成為阻礙社會(huì)保障高層次統(tǒng)籌的桎梏，不能成為建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的理由。

（三）社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低有失于社會(huì)公平正義，也不利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)

統(tǒng)籌層次偏低不利于在區(qū)域間互濟(jì)，也有失于社會(huì)保障追求社會(huì)公平的首要價(jià)值觀。各地區(qū)之間由于受到諸多因素的制約，社會(huì)保障發(fā)展水平不均衡，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低，難以實(shí)現(xiàn)跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)，各自為政的管理狀態(tài)會(huì)進(jìn)一步加劇我國社保碎片化程度，阻礙社會(huì)保障體系建設(shè)的公平發(fā)展，有失于社會(huì)公平。同時(shí)，統(tǒng)籌層次偏低的社保會(huì)制約勞動(dòng)力流動(dòng)，也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)較多，年輕勞動(dòng)力流入量較大，社?；鹗沾笥谥?，社保福利較高，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展；欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障待遇較低，勞動(dòng)力市場就業(yè)率低，勞動(dòng)力流失現(xiàn)象嚴(yán)重，人口結(jié)構(gòu)老齡化，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)率更高，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。黃嘉欣等人的實(shí)證研究表明：“政府對社會(huì)保障的投入對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，且貢獻(xiàn)程度要大于對非社保投入的貢獻(xiàn)?！边@就意味著政府對社會(huì)保障加大投入，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，對維系社會(huì)公平正義、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

四、五大舉措同步推進(jìn)公平正義社會(huì)保障體系建設(shè)

（一）剝離附著于戶籍制度的各種福利是建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的關(guān)鍵

當(dāng)前，戶籍制度仍然是建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系過程中的最大障礙。如果社會(huì)保障的公共資源與福利待遇仍然與戶籍制度掛鉤，那么戶籍有別的群體間將繼續(xù)遭受不公的待遇。社會(huì)保障在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的差異將無法從根本上改變，群體間的不公平、區(qū)域間的不公平將會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)保障體系的公平發(fā)展。然而，戶籍制度涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)管理等諸多方面，附著的福利差別等制度較多，其錯(cuò)綜復(fù)雜的特點(diǎn)決定了改革必將是一個(gè)歷時(shí)較長的分階段漸進(jìn)式過程。作為初始以人口管理為主要職能的戶籍制度，對于13億多人口大國具有一定的意義，因此我國的戶籍制度不可能在短期內(nèi)徹底取消。但是我國特殊的戶籍制度所附著的福利差別嚴(yán)重地?fù)p害了社會(huì)公平正義，因而建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系就必須盡快改革戶籍制度，改革的主要內(nèi)容便是剝離附著在戶籍制度上的各種社會(huì)保障福利。

（二）提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次是建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的重點(diǎn)

高層次和大范圍統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，有利于提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于帶動(dòng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，有利于維護(hù)社會(huì)的公平正義和穩(wěn)定。我國社會(huì)保障體系的初步構(gòu)架已經(jīng)基本形成，但問題在于社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低。目前普遍以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次低、統(tǒng)籌范圍窄，且區(qū)域之間銜接還存在一定的制度障礙，群體之間的福利待遇差異仍然嚴(yán)重影響著勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。因此，首先需要加緊中央頂層的設(shè)計(jì)，由縣市級(jí)的社會(huì)保障的制度統(tǒng)籌向全國社會(huì)保障的制度統(tǒng)籌逐級(jí)推進(jìn)。其次，通過社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)異地銜接，將滿足各種條件的人群都納入全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。同時(shí)，各省市要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，盡量增加對社會(huì)保障的投入。在縮小各省域內(nèi)部社會(huì)保障水平差距，提高各省市社會(huì)保障總體水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)而縮小各省市間的社會(huì)保障水平差距，為實(shí)現(xiàn)全國范圍的社會(huì)保障統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

（三）權(quán)威的社會(huì)保障法律體系是建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的保障

我國2011年7月開始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及近幾年陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策與《決定》都存在法理的過于原則性和寬泛性、法條的過于模糊性和過大彈性等問題。建設(shè)以追求更加公平、維護(hù)社會(huì)正義的社會(huì)保障體系需要有高層次、高權(quán)威的法律制度加以規(guī)范和保障。比照西方發(fā)達(dá)國家，社會(huì)保障體系的建設(shè)之初就頒布《社會(huì)保障法典》，如美國于1935年頒布的《社會(huì)保障法案》和英國于1946年制定的《國民保險(xiǎn)法》都是全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法案，而國際勞工組織于1952年通過的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》則標(biāo)志著國際性社會(huì)保障文件的誕生。從國外成功實(shí)踐和我國歷史經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障制度的建立與完善，都應(yīng)該在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。因而我國需要盡快修訂和完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》，強(qiáng)化法律實(shí)施機(jī)制，使其成為社會(huì)保障法律體系的權(quán)威法典。同時(shí)要結(jié)合基本國情，盡快出臺(tái)更加具體細(xì)化、更高層次的相關(guān)法規(guī)和制度，使社會(huì)保障制度上升到有法可依、違法必究的層面，以權(quán)威的法律保障社會(huì)保障體系的公平正義，以權(quán)威的法律保障社會(huì)保障制度與政策的全面落實(shí)。

（四）獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算是建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的條件

在建立權(quán)威的社會(huì)保障法律體系的基礎(chǔ)上，需要盡快構(gòu)建獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算。比較典型的就要屬美國和日本。美國的社會(huì)保障預(yù)算先后經(jīng)歷了從獨(dú)立預(yù)算到納入聯(lián)邦統(tǒng)一預(yù)算，再回歸到獨(dú)立預(yù)算，強(qiáng)調(diào)的是絕對的獨(dú)立預(yù)算。相比而言，日本的社會(huì)保障預(yù)算以特別預(yù)算為主，以一般預(yù)算為輔，追求更多的是相對的獨(dú)立預(yù)算。獨(dú)立的社會(huì)保障財(cái)政預(yù)算可以有效防止膨脹的財(cái)政預(yù)算赤字影響社會(huì)保障的運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于社會(huì)保障基金的投資管理，可以避免管辦部門對社?；鹋灿玫牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保證了公民“養(yǎng)命錢”的安全，進(jìn)而更大程度上保障了參保人的利益，維護(hù)了社會(huì)保障體系建設(shè)的公平正義。

（五）完善的社會(huì)保障制度是建設(shè)公平正義社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)

制度建設(shè)對發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)既是基礎(chǔ)的，又是至關(guān)重要的。我國社會(huì)保障制度的不斷完善，在改革開放后體現(xiàn)得尤為明顯。但是，與發(fā)達(dá)國家已經(jīng)相當(dāng)成熟的制度對比卻還存在很多的缺陷和不足。發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障改革過程中，注重建立多層次的社會(huì)保障制度，豐富社會(huì)保障制度的內(nèi)容。當(dāng)前我國社會(huì)保障制度面臨的覆蓋面窄、制度“碎片化”、保障水平和項(xiàng)目不公等嚴(yán)重問題。因此，在建立權(quán)威的社會(huì)保障法律體系和獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算的基礎(chǔ)上，把養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)作為改革重點(diǎn)，整合完善碎片化制度。在有序推進(jìn)養(yǎng)老和醫(yī)療在制度內(nèi)銜接的同時(shí)，加快城鄉(xiāng)失業(yè)、工傷、生育、救助等制度的統(tǒng)一，加快科學(xué)規(guī)范的權(quán)責(zé)劃分制度的制定。盡早形成囊括全國的同一制度體系，以此規(guī)范和要求社會(huì)保障體系建設(shè)的公平正義。

五、結(jié)語

雖然戶籍制度建立之初是為了有效的人口管理，但是這一制度將公民身份區(qū)分兩個(gè)等級(jí)，簡單的人口管理制度就演變成為了嚴(yán)重?fù)p害公平正義的社會(huì)制度。我們不可否認(rèn)社會(huì)保障發(fā)展水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展并不能成為阻礙社會(huì)保障高層次統(tǒng)籌和建設(shè)公平正義的社會(huì)保障體系的理由。國外社會(huì)保障發(fā)展較早，英國和法國都飽嘗了碎片化社會(huì)保障制度的不公平問題而引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定。但是，美國一步到位的、全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了巨大的作用。然而，目前我國各省之間、各區(qū)域之間、各城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障狀況差異較大，若不加以整合，這種不公平可能會(huì)引發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)問題。從國外整合社會(huì)保障制度的不同發(fā)展途徑中得到啟示：制度統(tǒng)一要盡早，保障標(biāo)準(zhǔn)要一致，法律建設(shè)要健全。因此，盡快整合碎片化制度，提高統(tǒng)籌層次，建立權(quán)威的社會(huì)保障法律體系和獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算以及完善的社會(huì)保障制度，是建設(shè)公平正義的社會(huì)保障體系的歷史任務(wù)。

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（作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院 江西南昌 330045；作者簡介：黃思洋，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士研究生；謝元態(tài)，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)教授。）

（責(zé)編：賈偉）