農(nóng)業(yè)食品安全問題治理機制及管控體系

摘 要：農(nóng)業(yè)食品安全問題已成為了中國目前一個十分棘手的社會公共問題。由于食品安全問題成因、來源的復雜性及監(jiān)管對象的廣范性，對于農(nóng)業(yè)食品安全問題的有效治理，需要構(gòu)建政府、市場、行業(yè)自律組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、消費者協(xié)同治理機制。并構(gòu)建優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品認證體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系、農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警體系、農(nóng)業(yè)食品安全適時監(jiān)督檢查體系、農(nóng)業(yè)食品安全懲罰體系“五位一體”的農(nóng)業(yè)食品安全管控體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè) 食品安全 治理 管控體系

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-038-02

民以食為天，食以安為先，安全性是農(nóng)產(chǎn)品的根本屬性，是其他產(chǎn)品屬性、功能及價值的基礎(chǔ)，安全性不保，則農(nóng)產(chǎn)品無質(zhì)量可言。由此可見，農(nóng)產(chǎn)品的食品安全性是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求的“底線”。但農(nóng)業(yè)食品安全問題成因復雜，風險源頭多，加之農(nóng)業(yè)食品安全問題的隱蔽性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對象的廣范性，使得農(nóng)業(yè)食品安全問題的治理成為了目前較為棘手的社會公共問題之一。所以，探討農(nóng)業(yè)食品安全問題治理及管控，對于解決社會公共問題及農(nóng)業(yè)發(fā)展本身而言，都具有深遠意義。

一、農(nóng)業(yè)食品安全問題的概念及其來源分析

農(nóng)業(yè)食品安全主要是指食用性農(nóng)產(chǎn)品的食品安全性，農(nóng)產(chǎn)品食品安全與不安全是針對消費者食用后對身體健康是否存在危害而言，當消費者在消費農(nóng)產(chǎn)品后對身體健康無任何危害，則農(nóng)產(chǎn)品不存在食品安全問題，當消費者在消費農(nóng)產(chǎn)品后對身體健康形成現(xiàn)實或可能潛在的危害，則該農(nóng)產(chǎn)品就存在食品安全性問題。所以，農(nóng)業(yè)食品安全問題是指消費者消費農(nóng)業(yè)食用性農(nóng)產(chǎn)品給身體健康造成確定和可能的危害性。確定的危害是經(jīng)過相關(guān)權(quán)威部門和機構(gòu)所作出法定性的判定?？赡艿奈：κ侵赣捎谌祟愔R的有限性或受到時間期限因素的影響，目前還不能舉證其不存在的危害性。

農(nóng)業(yè)食品安全問題主要產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)。源頭之一是來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境包括土壤、水、空氣等自然環(huán)境因素，如土壤重金屬超標或是由于工業(yè)造成的大氣、水源污染等所導致的食品安全問題；源頭之二是來源于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的品種培育。如由于基因工程技術(shù)運用農(nóng)業(yè)育種領(lǐng)域所培育的轉(zhuǎn)基因品種等。源頭之三是來源于農(nóng)業(yè)種養(yǎng)生產(chǎn)過程。農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖過程中施用的化肥、農(nóng)藥、植物生長調(diào)節(jié)劑、飼料添加劑等不當和違規(guī)使用所形成的食品安全問題。源頭之四是來源于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程中使用不合格原料、生產(chǎn)設(shè)備、流程工藝，加工生產(chǎn)環(huán)境衛(wèi)生不達標，食品添加劑、產(chǎn)品包裝不當或違規(guī)使用等所形成食品安全問題。源頭之五是來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及產(chǎn)品物流倉儲及運輸過程。由于倉儲衛(wèi)生環(huán)境、存放設(shè)備、運輸工具不合格或是與其他污染源混存、混運等所形成的食品安全問題。

二、農(nóng)業(yè)食品安全問題治理機制

由于農(nóng)業(yè)食品安全問題的復雜性和治理的高成本性，決定了農(nóng)業(yè)食品安全問題的治理是一個長期性的系統(tǒng)工程，而且是一項“治水”工程，僅采用“堵”的方式并不能完全奏效，只能是采用“導”和“堵”相結(jié)合的治理方式。另一方面，僅依靠政府力量也難于切除這個社會“毒瘤”，只有匯聚各方力量，采取綜合治理方式，構(gòu)建體系性、機制性的治理方略，方能有效解決農(nóng)業(yè)食品安全問題。農(nóng)業(yè)食品安全問題治理機制是指以政府為主導，市場為指引，整合社會相關(guān)服務(wù)及研究機構(gòu)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織協(xié)同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合作，消費者參與的一體化治理機制。

1.市場治理。市場是資源配置的基礎(chǔ)和主要機制，市場主要通過價格機制進行資源配置。農(nóng)業(yè)食品安全問題治理的關(guān)鍵是提升市場信息透明度和傳播效率，減少或消除信息不對稱，維護市場競爭的有序性，充分發(fā)揮市場“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”市場價格引導機制和市場信號顯現(xiàn)機制，形成市場引導的“正能量”。使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺、自動、自發(fā)通過產(chǎn)品質(zhì)量管理，品牌建設(shè)贏得消費者和獲取產(chǎn)品價值。市場治理的另一個重要功能是通過市場競爭引導，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整合兼并，提升產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場的集中度，縮小食品安全問題治理的空間范圍。治理對象范圍縮小，治理難度會相應(yīng)降低。

2.政府治理。食品安全問題具有“公共產(chǎn)品”屬性，是一個社會公共問題，所以政府擔負著農(nóng)業(yè)食品安全問題治理的主要職責。由于政府的權(quán)威性和公信力，政府治理食品安全問題的效率無疑是最高的，效果也最好的。食品安全問題治理的本質(zhì)是構(gòu)建市場信任體系和公平的競爭機制，消除市場機會主義行為。農(nóng)業(yè)食品安全問題產(chǎn)生的主要原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受利益驅(qū)使而采取的機會主義行為。機會主義行為是否產(chǎn)生主要取決于制造食品安全問題所獲取的利益與將會付出代價之間的權(quán)衡，付出代價主要取決于食品安全問題懲罰的力度及查處的概率。所以，政府治理的關(guān)鍵是加大食品安全問題違規(guī)、違法處罰和查處的力度。政府治理食品安全問題要充分發(fā)揮政府杠桿作用，整合社會資源，構(gòu)建全社會參與的農(nóng)業(yè)食品安全治理機制。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自律組織治理。農(nóng)業(yè)行業(yè)自律組織是介于政府與市場之間的中間組織，是促進行業(yè)健康發(fā)展和有序競爭的重要推動力量，也是政府相關(guān)政策執(zhí)行傳導的“中心樞紐”。食品安全問題治理是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟組織的重要職責，因為這是關(guān)系到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的根本問題。行業(yè)自律組織治理農(nóng)業(yè)食品安全問題主要通過制定行業(yè)生產(chǎn)標準，規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)者行為，加強行業(yè)食品安全教育，制定和執(zhí)行行業(yè)生產(chǎn)者的準入和退出機制，維護行業(yè)有序競爭。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者治理。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者是食品安全問題的直接責任主體，也是食品安全問題的主要制造者，同時也是確保食品安全的踐行者。食品安全治理的成功與否主要取決于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)者是否能自覺履行食品安全職責。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以通過構(gòu)建健全的食品安全治理機制，通過品牌信號顯現(xiàn)機制，向市場傳遞產(chǎn)品食品安全信號，提升產(chǎn)品的市場附加值。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者治理食品安全問題，主要通過實施全面質(zhì)量管理，通過ISO系列質(zhì)量認證管理、HACCP（食品危害與控制點）認證管理及產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系構(gòu)建，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全。運用供應(yīng)鏈管理思想，構(gòu)筑從“田間到餐桌”農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈全程管控的食品安全治理機制。

5.消費者反向治理。消費者是食品安全的直接受益者，也是食品安全問題的直接受害者。由于信息不對稱性和食品安全問題的隱蔽性，產(chǎn)品消費者難于鑒別食品安全問題或是發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品可能存在食品安全問題也難于取證。消費者通常處于“無知、無能、無奈、無為”的尷尬處境。消費者反向治理是農(nóng)業(yè)食品安全治理的最后一道防線。消費者反向治理關(guān)鍵是提升消費者食品安全問題識別的知識和技能，同時強化消費者維權(quán)意識。構(gòu)建消費者暢通和多渠道的維權(quán)和訴求通道，頒布食品安全問題受害消費者賠償制度及產(chǎn)品召回制度。充分發(fā)揮消費者協(xié)會對農(nóng)業(yè)食品安全問題的反向監(jiān)督機制，讓“3.15”消費者維權(quán)日活動成為一種常態(tài)。

三、農(nóng)業(yè)食品安全問題管控體系

1.農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品認證體系。農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品認證體系主要是運用市場治理機制，發(fā)揮市場“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”導向資源配置功能。通過農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的認證體系構(gòu)建，引導農(nóng)業(yè)向品牌化方向發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品交易重復搏弈頻次。運用事前控制思想，構(gòu)建農(nóng)業(yè)食品安全正向引導市場機制。實施農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品認證體系，需要組建專門政府工作部門或項目機構(gòu)，充分整合社會中介服務(wù)資源，按農(nóng)產(chǎn)品分類進行認證。相關(guān)認證費用由政府財政支付或補貼，政府對農(nóng)業(yè)的相關(guān)支持政策與實施優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品認證同步進行，直接掛鉤。通過制度引導，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量標準，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和市場競爭力。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系構(gòu)建旨在從事前控制視角，從源頭上對產(chǎn)品進行食品安全管控。構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系主要是運用供應(yīng)鏈管理思想對產(chǎn)品生產(chǎn)、物流進行全程管控，一方面，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全可靠。另一方面，可以快速準確診斷出食品安全問題產(chǎn)生的原因，使食品安全問題能在第一時間得到有效解決，避免事態(tài)擴大化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系構(gòu)建需要政府組建專門機構(gòu)，對實施產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系的企業(yè)進行相關(guān)政策支持或認證費用補貼，整合市場中介服務(wù)機構(gòu)或相關(guān)研究機構(gòu)，結(jié)合農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品認證，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大企業(yè)和集團作為引領(lǐng)，使其關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社及農(nóng)民生產(chǎn)者嵌入質(zhì)量追溯體系，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)驅(qū)于集中化，降低農(nóng)產(chǎn)品食品安全風險。

3.農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警體系。農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警體系，主要是通過運用現(xiàn)代信息技術(shù)，如遙感衛(wèi)星通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)管理等高科技信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，對農(nóng)業(yè)食品安全問題進行預(yù)警。農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警體系構(gòu)建旨在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)食品安全進行事前預(yù)測，并對異常情況進行快速診斷和反饋；同時構(gòu)建突發(fā)性食品安全事件的快速反應(yīng)處理機制，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，或是有效避免事態(tài)惡化。農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警機制是農(nóng)業(yè)食品安全事前管控的主要構(gòu)成機制，政府需要組建農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警機構(gòu)，收集農(nóng)業(yè)食品安全相關(guān)數(shù)據(jù)進行適時分析處理，并實現(xiàn)與企業(yè)、產(chǎn)業(yè)組織及相關(guān)機構(gòu)食品安全數(shù)據(jù)信息的無縫對接，適時發(fā)布農(nóng)業(yè)食品安全預(yù)警信息。

4.農(nóng)業(yè)食品安全適時監(jiān)督檢查體系。農(nóng)業(yè)食品安全適時監(jiān)督檢查體系主要是對食品安全進行事中監(jiān)管。食品安全適時監(jiān)督檢查管控體系有效運行關(guān)鍵是明確監(jiān)督檢查責任主體，提升檢查監(jiān)督的效率和效果。農(nóng)業(yè)行業(yè)主管部門和市場產(chǎn)品監(jiān)管部門對農(nóng)業(yè)食品安全問題都負有監(jiān)管責任，關(guān)鍵是要劃分責任及權(quán)屬關(guān)系，即農(nóng)業(yè)食品安全問題發(fā)生在哪個環(huán)節(jié)該由哪個部門負責監(jiān)管。對于監(jiān)管不到位部門相關(guān)責任人要給予相應(yīng)處罰，并把相關(guān)責任追究規(guī)定列入法律、法規(guī)，從制度上對政府履職不到位相關(guān)責任人進行處罰，這是農(nóng)業(yè)食品安全問題有效監(jiān)管的關(guān)鍵所在。另外，政府要充分整合社會相關(guān)資源對食品安全進監(jiān)督，如社會中介服務(wù)機構(gòu)、研究機構(gòu)、高校、新聞媒體等社會資源，構(gòu)建以政府為中心全社會參與的社會網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系。

5.農(nóng)業(yè)食品安全懲罰體系。農(nóng)業(yè)食品安全懲罰體系是農(nóng)業(yè)食品安全管控的事后監(jiān)督機制，是農(nóng)業(yè)食品安全監(jiān)管的最后一道防線，也是最有力的防線。食品安全問題的產(chǎn)生主要是源于利益驅(qū)使，當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的食品安全問題違規(guī)、違法收益低于付出的相應(yīng)代價時，必定會傾向于減少食品安全違規(guī)、違法行為，而且付出代價越高，其違規(guī)、違法行為概率就會越低。當然，前提條件是導致食品安全問題的違規(guī)、違法行為要能被及時查出和被執(zhí)行懲罰。所以農(nóng)業(yè)食品安全懲罰體系應(yīng)包括懲罰的制度體系和懲罰執(zhí)行體系。一是讓食品安全違規(guī)、違法處罰的“達摩克利斯之劍”高高懸起，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者望而生畏。二是讓食品安全違規(guī)、違法行為能被及時查出并受到相應(yīng)處罰，使?jié)撛诘臋C會主義者在權(quán)衡利弊后祛除機會行為動機，真正構(gòu)筑起農(nóng)業(yè)食品安全的防線。

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（作者單位：云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 云南昆明 650201；作者介紹：向明生，男，1972年出生，碩士，講師，主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。）（責編：若佳）