廣東“雙到”扶貧模式的示范意義

[摘要] 廣東“雙到”模式是對(duì)以往扶貧模式的揚(yáng)棄，其精準(zhǔn)扶貧機(jī)制為全國(guó)各地所關(guān)注和借鑒，較好了落實(shí)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的扶貧原則。本文在分析“雙到”模式理論設(shè)計(jì)依據(jù)和面臨問題基礎(chǔ)上，對(duì)構(gòu)建幫扶大格局、資金監(jiān)管、完善考核、提高貧困群體脫貧能力等進(jìn)行探討，以進(jìn)一步建立健全具有可在各地推廣的普適性模式。

[關(guān)鍵詞]“雙到” 貧困村 精準(zhǔn)幫扶

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）04-0110-03

[作者簡(jiǎn)介] 李向陽（1974 — ），浙江永康人，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理專業(yè)博士生，任職于珠海市委辦公室，研究方向：公共人力資源開發(fā)與管理。

廣東省 “規(guī)劃到戶、責(zé)任到人” 扶貧開發(fā)模式（以下簡(jiǎn)稱“雙到”工作）實(shí)施3年，引起了各界的廣泛關(guān)注。探討其理論設(shè)計(jì)依據(jù)，分析研究實(shí)踐中碰到的問題，對(duì)進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧工作，發(fā)揮先行先試作用，具有重大意義。

一、“雙到”模式設(shè)計(jì)依據(jù)及示范意義

廣東省第一輪“雙到”工作于2009年底鋪開，2012年底第一輪“雙到”工作進(jìn)行驗(yàn)收考核；2013年開始同為3年的第二輪“雙到”工作。

“雙到”幫扶與以往幫扶工作以及其他國(guó)家反貧困工作的不同點(diǎn)主要在于政府主導(dǎo)性更強(qiáng)，措施更為具體和多樣化，更為重視提高貧困群體自身脫貧能力。其突出特點(diǎn)和核心在于精準(zhǔn)扶貧，通過精準(zhǔn)扶貧整合資源、形成合力、減少中間環(huán)節(jié)、優(yōu)化扶貧資源配置。

1. 突出政府主導(dǎo)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。作為“雙到”工作的核心理念，精準(zhǔn)幫扶在界定幫扶主體、依靠力量、參與力量等方面，是對(duì)以往區(qū)域扶貧、整村推進(jìn)等幫扶方式的揚(yáng)棄。廣東部分貧困村成為空心村、留守村，公共基礎(chǔ)設(shè)施日益老化，維修管理缺位，農(nóng)民增收困難。在“資金、勞力、土地”三要素不斷流出情況下，農(nóng)業(yè)邊際效益遞減，客觀上要求政府在扶貧工作中起主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌開展反貧困，以破除貧困村組織不力、貧困戶分散化、原子化等帶來的扶貧成本問題。幫扶單位在幫扶中的主導(dǎo)作用主要是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，而不是替代包辦。建立統(tǒng)籌各方、發(fā)揮各部門積極性的機(jī)制，既需要有扶貧部門統(tǒng)籌推進(jìn)幫扶工作，也要發(fā)揮各幫扶單位積極性、主動(dòng)性。扶貧部門的統(tǒng)籌作用表現(xiàn)在扶貧工作各階段對(duì)整個(gè)扶貧工作起協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、指導(dǎo)監(jiān)督作用，幫扶單位主導(dǎo)作用表現(xiàn)在對(duì)貧困村、貧困戶開展“一村一法、一戶一策”方面。

2. 全程公正。將扶貧工作置于各方監(jiān)督之下，讓貧困戶、村民參與幫扶過程之中，體現(xiàn)程序和實(shí)質(zhì)意義上的公正公開公平。一是突出幫扶對(duì)象的主體地位。決策制定中充分考慮貧困戶的利益需求，發(fā)揮幫扶對(duì)象的主體作用，在扶貧決策、規(guī)劃制定、實(shí)施推進(jìn)、監(jiān)督反饋各階段，均以貧困戶為中心。二是規(guī)范程序。幫扶全程注重程序性，充分征求各方意見，統(tǒng)籌全省幫扶工作；公開遴選駐市（縣）組長(zhǎng)、成員，按要求選派駐村干部；對(duì)貧困戶生產(chǎn)生活狀況進(jìn)行全方位摸底，公示后報(bào)批；制定貧困村、貧困戶脫貧規(guī)劃、幫扶措施；將貧困戶、貧困村的基本資料錄入扶貧信息網(wǎng)，為扶貧部門跟進(jìn)、調(diào)整、考核扶貧工作提供依據(jù)。

3. 扶貧資本防漏擴(kuò)源?！半p到”幫扶將貧困戶和幫扶單位直接聯(lián)系起來，將層層下?lián)芨淖優(yōu)橛蓭头鰡挝缓拓毨Т逯苯咏Y(jié)對(duì)，由幫扶單位和貧困村共同研究決定資金分配和使用，并報(bào)相關(guān)部門審批和備案，防止了中間環(huán)節(jié)的滲漏，同時(shí)促進(jìn)“擴(kuò)源”，資金投入形成良性循環(huán)。

4. 突出全面參與，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量。幫扶單位駐村工作組的入駐，從外界嵌入了一個(gè)呈上啟下、連接內(nèi)外、對(duì)接各方資源的組織，搭建了交流溝通平臺(tái)，提高了更大范圍實(shí)施精準(zhǔn)幫扶的可能性和可行性。

5. 緊貼實(shí)際動(dòng)態(tài)調(diào)整。一是瞄準(zhǔn)貧困戶，將貧困人員根據(jù)其致貧原因分為不同類別，采用不同方法，對(duì)貧困村和貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，使資金更為精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)貧困戶。通過對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高生產(chǎn)生活條件。二是根據(jù)實(shí)際確定貧困線，在不低于省定貧困線的情況下，可根據(jù)各地實(shí)際確定貧困線。三是在給予貧困群體更大自主權(quán)，在幫扶單位和貧困村推進(jìn)自選項(xiàng)目時(shí)，通過加權(quán)方式對(duì)其進(jìn)行考評(píng)。

6. 突出嚴(yán)格考核。在考核評(píng)估工作原則方面，對(duì)幫扶工作成效進(jìn)行定量考核，對(duì)幫扶責(zé)任、組織計(jì)劃和工作落實(shí)情況進(jìn)行定性考核。重點(diǎn)考核村戶的脫貧情況、短期與長(zhǎng)期相結(jié)合，著眼促進(jìn)扶貧開發(fā)工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。以監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)信息為依據(jù)進(jìn)行實(shí)地抽查核實(shí)，考核內(nèi)容為：有勞動(dòng)能力的貧困戶脫貧、無勞動(dòng)能力的貧困戶落實(shí)社會(huì)保障，貧困村改變落后面貌的情況；貧困村群眾對(duì)扶貧開發(fā)“雙到”工作情況滿意度。考核評(píng)估成績(jī)分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個(gè)等級(jí)。將駐村干部、年度考核（不占單位評(píng)優(yōu)指標(biāo)）單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的工作與年終考核掛鉤。

二、“雙到”模式存在的主要問題

一是多頭推進(jìn)造成統(tǒng)籌不夠。表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺少村民參與，存在趨易避難情況；資金到位滯后影響到資金統(tǒng)一安排使用，沒有嚴(yán)格按照村、戶適當(dāng)比例分配資金；存在重物不重人，幫扶措施簡(jiǎn)單化現(xiàn)象。二是各貧困村、幫扶隊(duì)伍之間協(xié)調(diào)溝通尚需加強(qiáng)。涉及各村基本交通建設(shè)、水利項(xiàng)目需要各村共同參與、合理分工方能完成，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制導(dǎo)致觀望或搭便車行為發(fā)生。三是監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制尚需健全。幫扶資金審批易造成資金分配偏離。評(píng)價(jià)主體不夠多元，貧困戶沒有參與考核，個(gè)別幫扶單位片面關(guān)注考核項(xiàng)目和分值，考核結(jié)果應(yīng)用不足，缺乏對(duì)幫扶項(xiàng)目、資金投入效益等各方面的相關(guān)性分析。四是主體作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。有些幫扶單位以任務(wù)為導(dǎo)向，以村委參與取代，深入貧困戶不夠。 五是對(duì)貧困村自身發(fā)展能力需進(jìn)一步關(guān)注。對(duì)村兩委干部的培訓(xùn)方式較為單一。過度重視項(xiàng)目推進(jìn)而忽視農(nóng)民組織建立。

三、進(jìn)一步完善“雙到”模式的建議

（一）進(jìn)一步開拓幫扶思路，構(gòu)建大扶貧格局

在“誰參加幫扶”方面，完善社會(huì)各方參與機(jī)制，搭建有效籌資的幫扶平臺(tái)；明確政府主導(dǎo)而非包辦的職責(zé)，引導(dǎo)各方將資源投入扶貧，推動(dòng)基層組織提高自身發(fā)展能力。在“幫扶誰”方面，將貧困村和貧困戶作為幫扶整體開展工作，達(dá)到標(biāo)本兼治、注重后勁的目的。在“怎么幫”方面，有效鑒別貧困對(duì)象，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶，注重幫扶措施、監(jiān)督手段多樣化，將“一村一策、一戶一法”做細(xì)做實(shí)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督工作

加強(qiáng)幫扶項(xiàng)目監(jiān)督。一是幫扶項(xiàng)目的確定可由村民、村民小組提出，村兩委匯總公示，由民意決定項(xiàng)目。二是加強(qiáng)公開招標(biāo)工作。三是加強(qiáng)工程監(jiān)督，建立以農(nóng)民為主體的自下而上的涉農(nóng)資金對(duì)接機(jī)制，由村民代表、貧困戶參與工程建設(shè)，落實(shí)農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督作用，以及形成后續(xù)的可持續(xù)管護(hù)機(jī)制。四是由貧困戶參與幫扶評(píng)價(jià)，由村民、貧困戶、投資三方代表驗(yàn)收。

加強(qiáng)資金監(jiān)督。一是完善資金審批規(guī)定，細(xì)化資金審批方案、列明各項(xiàng)費(fèi)用。二是落實(shí)多方監(jiān)督，及時(shí)公示資金使用情況。三是加強(qiáng)資金審計(jì)，建立健全幫扶項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理制度，建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和公共設(shè)施管理制度。四是加強(qiáng)日常資金使用監(jiān)督，將資金使用監(jiān)督納入平時(shí)扶貧工作內(nèi)容。

加強(qiáng)資金控制。將辦公經(jīng)費(fèi)與實(shí)際撥付進(jìn)行區(qū)分，避免將辦公經(jīng)費(fèi)計(jì)入扶貧資金，以利于扶貧資金控制和減少資金漏出。

（三）加強(qiáng)考核評(píng)估

在貧困村脫貧方面，既要考核各項(xiàng)工作完成情況，更要對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后發(fā)持續(xù)力進(jìn)行評(píng)估并賦予一定的考核分值。在貧困戶方面，既要在幫扶工作完成前對(duì)其脫貧情況進(jìn)行考核，更要對(duì)自身發(fā)展能力進(jìn)行評(píng)估。構(gòu)建大評(píng)委制，將各相關(guān)部門、駐村干部、貧困村、貧困戶等與扶貧工作直接相關(guān)者，以及與扶貧工作無直接關(guān)系者，如NGO、志愿者組織、專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等列入?yún)⑴c考核人員范圍；為不同的考核人員設(shè)置不同的簡(jiǎn)單明了的考核表及權(quán)重，通過多維度、多方位考核，對(duì)幫扶工作作出精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，適當(dāng)提高貧困戶和一般農(nóng)戶參加考評(píng)的比例；人員績(jī)效、資金利用率和資金到位率等指標(biāo)考核，對(duì)財(cái)政扶貧資金、單位自籌資金、信貸扶貧資金和以工代賑資金等各種資金的運(yùn)用加強(qiáng)考核，將資金調(diào)配、績(jī)效考核作為一項(xiàng)重要的指標(biāo)列入考核體系。

（四）加強(qiáng)扶貧政策論證，發(fā)揮貧困群體主體作用

將貧困戶納入決策和考評(píng)的主體，根據(jù)實(shí)際確定貧困村、貧困戶列出具體致貧原因，并進(jìn)行公示。要健全溝通渠道，公布相關(guān)工作部門、人員電話，在各個(gè)層面設(shè)立意見反饋室；加強(qiáng)對(duì)駐村干部的指導(dǎo)，注意交流經(jīng)驗(yàn)；加強(qiáng)與社會(huì)團(tuán)體、第三部門溝通，搭建貧困戶和社會(huì)各界之間的溝通橋梁；積極爭(zhēng)取扶貧資金，整合扶貧資源并嚴(yán)格確定幫扶項(xiàng)目。建立各幫扶相關(guān)部門、貧困戶、貧困村參加的聯(lián)席會(huì)議制度。

（五）加強(qiáng)能力建設(shè)，錘煉工作能力

“雙到”工作涉及金額大、時(shí)間緊、要求高，要克服片面追求駐村干部年輕化的傾向，選拔工作經(jīng)歷豐富、綜合素質(zhì)高的駐村干部參與扶貧。要加強(qiáng)培訓(xùn)駐村干部，開展責(zé)任意識(shí)教育，業(yè)務(wù)知識(shí)教育和紀(jì)律教育。注重對(duì)駐村干部的培養(yǎng)使用。也要加強(qiáng)對(duì)貧困村干部和貧困戶的培訓(xùn)。幫助他們樹立脫貧信心，提高其自身能力。

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On Poverty Alleviation Model of Guangdong Province

Li Xiangyang（1.College of Public Administration， Jilin University， Changchun，Jilin ，130012；2.General Office of the Communist Party of China Zhuhai Committee，Zhuhai，Guangdong， 519000）

Abstract： The models of poverty alleviation in Guangdong outshine the previous models and better follow the principle of the leading role of the government， participation of the society， self- reliance of peasants and development of new models of poverty alleviation. The models in Guangdong which are in view of the current situation are widely followed and used nationwide. Based on the theory of the models and current situation， the article has made further probes into how to construct the new aspect of poverty alleviation， supervise the funds， improve the checking system and the ability to get rid of the poverty to establish and strengthen the widely-used models in China.

Key words： models， assistance in view of current situation