土地批租制度重構(gòu)探析

劉東 張仕廉

[摘要] 現(xiàn)行土地批租制度具有必要性和合理性，盡管在運(yùn)行中出現(xiàn)了一系列問題，但這些問題是現(xiàn)行土地批租制度以外的原因造成的?，F(xiàn)行土地批租制度的真正問題在于，非基于原土地所有者或使用者的勞動或?qū)ν恋氐耐顿Y改良，導(dǎo)致土地增值收益未真正完全實現(xiàn)“漲價歸公、地利共享”。應(yīng)基于“漲價歸公、地利共享”的目標(biāo)取向，對其重構(gòu)和重構(gòu)后的運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)設(shè)計。

[關(guān)鍵詞] 土地批租 地租 城鎮(zhèn)化 土地用途 土地規(guī)劃

[中圖分類號] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）04-0098-04

[基金項目] 廣東省社科規(guī)劃項目資助“房地產(chǎn)稅制法律體系重構(gòu)”（項目編號：GD14XFX07）。

[作者簡介] 劉東（1971 — ），四川巴中人，東莞理工學(xué)院建筑工程系，講師，研究方向：土地制度、房地產(chǎn)、工程經(jīng)濟(jì)；張仕廉（1960 — ），重慶合川人，重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，研究方向：房地產(chǎn)、工程經(jīng)濟(jì)、建設(shè)項目管理。

土地批租制度的背后或基礎(chǔ)是一國的土地制度，土地批租制度建立于土地制度之上，而土地批租制度是其可能的后續(xù)結(jié)果。目前現(xiàn)行土地批租制度出現(xiàn)了一系列問題而廣受詬病。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度及其衍生的土地批租制度，其關(guān)鍵在于土地用途和規(guī)劃改變的增值收益“漲價歸公、地利共享”，由土地用途和規(guī)劃管制、土地征收、土地有償使用三個核心制度構(gòu)成的現(xiàn)行土地管理制度框架體系，與中國的基本國情、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段是基本適應(yīng)的。因此，就現(xiàn)行土地制度及其衍生的土地批租制度，應(yīng)對其進(jìn)行技術(shù)層面的修補(bǔ)、配套制度的完善和約束、管理的改進(jìn)，而不是徹底否定拋棄，另起爐灶。

一、我國實行土地批租制度的必要性

土地批租制度啟動了我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。我國的城鎮(zhèn)建設(shè)可以與歐美媲美，而啟動城鎮(zhèn)化所需要的大量資金即主要來源于土地批租收入和以土地作抵押的融資。幾乎所有大投資、大項目背后都有土地的影子。而政府獲取城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公益用地、工業(yè)企業(yè)用地所需的成本則通過土地批租收入來彌補(bǔ)。過去，地方政府通過招商引資啟動了工業(yè)化，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)啟動了城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)在，則需要繼續(xù)依靠土地批租收入，為進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)，幫助其融入城鎮(zhèn)社會，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

二、現(xiàn)行土地批租制度的合理性

我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史進(jìn)程中，城鎮(zhèn)必然不斷向外平面擴(kuò)展，將城郊規(guī)劃區(qū)的農(nóng)地征收為國有建設(shè)用地更是一個必然的過程和結(jié)果。國有建設(shè)用地中，除公益性用地外，其余用地必然采取有償出讓使用權(quán)的方式，而不可能是行政劃撥，具體操作手段就是“招拍掛”。在國家壟斷征地和壟斷出讓土地的過程中，形成的土地級差地租，就是土地出讓金。國家作為土地終極所有權(quán)的代表者，憑借所有權(quán)可以亦應(yīng)該對使用土地的使用者收取地租。因此，基于我國現(xiàn)行土地制度，土地批租制度符合土地的憲法秩序，具有合理性。

現(xiàn)行土地批租制度在實踐運(yùn)行中出現(xiàn)了一系列問題，一些人對現(xiàn)行土地批租制度的詬病，實質(zhì)是將現(xiàn)行土地批租制度以外的原因歸結(jié)到現(xiàn)行土地批租制度本身，而否定其合理性?，F(xiàn)行土地批租制度在實踐運(yùn)行中出現(xiàn)的上述一系列問題，都屬于技術(shù)層面的問題，其真正原因在于相關(guān)配套制度供給不足、約束和管理不到位。

三、土地批租制度重構(gòu)探析

（一）“漲價歸公、地利共享”的合理性與必要性

1.“漲價歸公、地利共享”的合理性

土地出讓金就是政府一次性出讓若干年的土地使用權(quán)，并一次性收取出讓期內(nèi)各個年度年地租的貼現(xiàn)值總和。作為農(nóng)用地，土地資源在地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)部各集體之間、集體內(nèi)部各國民之間的地租收益分享，差別并不大。但土地一旦非農(nóng)使用，國民之間分享的地租收益差別就極大。城鎮(zhèn)土地地租中源于土地位置差別而形成的級差地租，其在使用期間會隨著外部影響因素的變化而發(fā)生大幅度變化，從而在整個地租中起決定性作用。而其中相當(dāng)大一部分是由于土地自然地理區(qū)位的不同、中央政府投資地區(qū)內(nèi)或跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施而對土地周邊環(huán)境的影響，和由大量來自于內(nèi)地的勞動力參與工業(yè)化等經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的結(jié)果，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的居民與政府沒有理由單獨(dú)分享這種收益。

2.“漲價歸公、地利共享”的必要性

現(xiàn)行土地批租制度，造成土地地租在國民間的分享極度不均。

一是雖然城鎮(zhèn)土地為全體國民所有，但土地批租收入的受益者是直接出讓土地使用權(quán)的當(dāng)?shù)卣捌漭爡^(qū)居民。在統(tǒng)計學(xué)意義上，雖然可以認(rèn)為由于所有的地方政府都可以出讓國有土地使用權(quán)，因而可以使土地的所有人———全體國民都受益，但因源于土地位置差別而形成的級差地租效應(yīng)的存在，實際上永遠(yuǎn)無法做到事實上的或者統(tǒng)計學(xué)意義上的公平受益。根據(jù)歷年財政部匯總的《全國土地出讓收支基本情況》，60%左右的土地出讓收入來自于東部沿海省份。土地批租收入在東、中西部之間分享極度不均，將進(jìn)一步擴(kuò)大東、中西部之間發(fā)展的差距。

二是土地非農(nóng)使用的開發(fā)權(quán)不平等。宏觀層面，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，實行差別化的土地利用政策。微觀層面，各地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃則通過用途和規(guī)劃管制，實現(xiàn)土地利用、功能分區(qū)、耕地和自然生態(tài)保護(hù)等。從中央到地方，年度新增建設(shè)用地指標(biāo)更是采取行政計劃的無償分配方式。由此造成土地開發(fā)權(quán)在各地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)各區(qū)域之間不平等。由于不同功能的土地收益是不同的，規(guī)劃為非農(nóng)用地（工商用地）的價值高，而規(guī)劃為農(nóng)用地的價值低，被規(guī)劃為耕地和自然生態(tài)保護(hù)的區(qū)域?qū)嶋H上被剝奪了將土地用于其它用途以獲取更高收益的權(quán)利。當(dāng)然，全國實行主體功能區(qū)規(guī)劃，各地區(qū)實行土地的用途和規(guī)劃管制，正確且必要。但如果沒有相應(yīng)的利益補(bǔ)償和調(diào)節(jié)機(jī)制，則必然導(dǎo)致地利分享在各地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)各區(qū)域之間極度不均，甚至兩極分化。

三是城鎮(zhèn)戶籍人口人均建設(shè)用地占用存量在各地區(qū)間極度不均。東、中西部之間城鎮(zhèn)戶籍人口人均建設(shè)用地占用存量存在明顯的差距，致使在保有期間土地地租收益在東、中西部國民之間分享極度不均。

因此，必須充分肯定現(xiàn)行土地批租制度本身的必要性和合理性，在堅持其制度框架的前提下，基于“漲價歸公、地利共享”的目標(biāo)取向，對其重構(gòu)。

（二）土地批租制度重構(gòu)設(shè)想

1. 對土地使用權(quán)到期的住宅建設(shè)用地實行收取土地年租金的續(xù)期方式

目前對國有住宅建設(shè)用地以繳納土地出讓金的形式一次性轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)40～70年，但40～70年后怎么辦？這是政府和城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)所有者終將面對的實際問題?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》均沒有對續(xù)期期限、續(xù)期是否要補(bǔ)交土地使用費(fèi)，以及按怎樣的標(biāo)準(zhǔn)支付等相關(guān)細(xì)節(jié)作出明確規(guī)定。這種不明確，已導(dǎo)致開發(fā)商囤地囤房、房地產(chǎn)投機(jī)和房地產(chǎn)閑置等嚴(yán)重弊端。

住宅建設(shè)用地?zé)o償續(xù)期顯然不可能，理由如下：一是無償續(xù)期將導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上的私有化，土地未來的增值收益為原土地使用者獨(dú)占。二是無償續(xù)期將導(dǎo)致市政建設(shè)重新規(guī)劃困難重重，因為基于公平的原則，政府將不得不為收回自己所有的土地而向受讓土地使用權(quán)的人支付巨額賠償。因此，住宅建設(shè)用地必須是有償續(xù)期。而重新再讓原土地使用者交納一次土地出讓金的有償續(xù)期方式幾乎不可能。為此，筆者提出對土地使用權(quán)到期的住宅建設(shè)用地收取土地年租金的續(xù)期方式。土地年租金根據(jù)每年不斷調(diào)整變化的基準(zhǔn)地價乘以固定百分比確定。對土地使用權(quán)到期后，不再繼續(xù)申請續(xù)期的，改革目前無償收回地面建筑的規(guī)定，由政府以當(dāng)時的折舊價值或重置成本價補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖ?、附著物。對各類集體產(chǎn)權(quán)、軍產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、房改房等，土地使用權(quán)為同類國有土地出讓最高使用年限，土地使用權(quán)到期，一樣要交納土地年租金續(xù)期。住宅業(yè)主在房地產(chǎn)市場上將其進(jìn)行抵押、出租、入股、出售等交易時，土地使用權(quán)只能有剩余的年限，其價值按剩余年限評估。

2. 實行土地批租制和年租制的混合體制

對新出讓的國有住宅建設(shè)用地，參考香港的土地出讓制度，實行土地批租制和年租制的混合體制，對工商業(yè)用地，則實行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的供地制度?；旌象w制既在土地使用權(quán)出讓時一次性收取土地出讓金，又按年收取土地租金。

當(dāng)然，對混合體制實行前后所出讓的土地，可采取“新老劃段”的方式，老地實行老辦法，新地采用新辦法。可以給予老地一定期限的優(yōu)惠，即以基準(zhǔn)地價乘以固定百分比而確定的土地年租金中的“百分比”，在優(yōu)惠期內(nèi)，老地的“百分比”比新地低一些。

3. 土地地租在全體國民間分享

目前，土地批租收入中，只有一部分新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)屬于中央政府性基金收入。該費(fèi)由縣（市）人民政府從土地批租收入中按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向中央和省繳納，實行中央和省兩級3：7分成。相對于巨額土地批租收入，中央政府從其中分享的占比微乎其微。中央政府作為土地終極所有權(quán)的代表者，同時又代表全體國民。因此，應(yīng)將各地方政府土地批租收入中源于土地位置差別而形成的級差地租部分按一定比例劃歸中央政府，通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)土地地租在全體國民間分享。

4. 新型城鎮(zhèn)化視閾下土地批租制度重構(gòu)后的運(yùn)行設(shè)計

在現(xiàn)行土地批租制度運(yùn)行模式下，一方面，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需要大量的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；另一方面，由于土地非農(nóng)使用的增值收益巨大，地方政府獲取土地非農(nóng)使用指標(biāo)即相當(dāng)于獲取了一筆財政收入。而地方政府新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)來源有兩個途徑，一是每年從中央政府的無償、行政計劃分配獲得，二是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。這種建設(shè)用地?zé)o償、行政計劃分配和見地不見人的增減掛鉤體制，是造成我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、市民化脫節(jié)的制度原因，更與今天發(fā)展新型城鎮(zhèn)化其核心是人的城鎮(zhèn)化的要求完全不相適應(yīng)。因此，必須改革新增建設(shè)用地指標(biāo)分配制度，將建設(shè)用地指標(biāo)無償、行政計劃分配改為有償、市場分配，并從根本上改革調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這種只管土地指標(biāo)不管人口指標(biāo)的畸形管理制度，實行新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與吸納外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出了“實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納?。ㄊ校┩廪r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策”，但對如何在實踐中運(yùn)行該政策，則沒有具體明確。為此，筆者提出如下具體制度設(shè)計。

建立國家建設(shè)用地指標(biāo)庫，每年新增建設(shè)用地計劃首先滿足國家重大工程項目用地，其余指標(biāo)則全部入庫，各地方政府需要使用新增建設(shè)用地指標(biāo)，可從指標(biāo)庫中購買。但從指標(biāo)庫中購買的指標(biāo)必須與吸納外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的數(shù)量相掛鉤，特別是要接納那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作和生活的非戶籍人口。地方政府從指標(biāo)庫中申請購買年度建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)有相應(yīng)的吸納外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的數(shù)量計劃，并根據(jù)上一年度的完成情況，增減下一年度建設(shè)用地指標(biāo)允許購買量。新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)之所以不與本地戶籍農(nóng)民市民化數(shù)量掛鉤，主要是為了避免地方政府為獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)而強(qiáng)行或虛假地將本地農(nóng)民戶籍改為城鎮(zhèn)戶籍，而再次發(fā)生所謂“村改居”、趕農(nóng)民上樓的運(yùn)動。國家指標(biāo)庫則可按宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要調(diào)節(jié)指標(biāo)賣出的規(guī)模，既可以通過每年調(diào)整土地指標(biāo)的賣出價格，由市場尋找均衡的年度供地規(guī)模；又可以在確定年度供地總規(guī)模后，由市場以競爭的方式來確定土地指標(biāo)賣出的價格。

轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民在申請城鎮(zhèn)保障房的同時，必須退出其在農(nóng)村的宅基地。這是因為，一個人不能既在農(nóng)村享受具有一次性保障性質(zhì)的宅基地分配，又在城鎮(zhèn)二次享有保障房待遇。進(jìn)城落戶農(nóng)民在申請獲得城鎮(zhèn)保障房后，首先拿出相應(yīng)數(shù)量因退出宅基地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，由農(nóng)民直接轉(zhuǎn)給其申請保障房的地方政府，作為其在城鎮(zhèn)占用建設(shè)用地指標(biāo)的補(bǔ)償。剩余部分由國家指標(biāo)庫按統(tǒng)一價格收購或賣給任意地方政府。但指標(biāo)賣給誰，則由農(nóng)民自己決定。國家指標(biāo)庫通過調(diào)整指標(biāo)收購價格來調(diào)節(jié)指標(biāo)收購規(guī)模。由國家指標(biāo)庫按統(tǒng)一價格收購，則農(nóng)民市民化與他來自于哪里、宅基地位于哪里并沒有關(guān)系，同時給了農(nóng)民一個保底價。由農(nóng)民和其原籍地方政府按國家確定的比例分享全部賣出指標(biāo)的收益。農(nóng)民自己負(fù)責(zé)復(fù)墾退出的宅基地，并作為其承包農(nóng)地的一部分，其原籍地方政府負(fù)責(zé)復(fù)墾監(jiān)督。對于不申請城鎮(zhèn)保障房的進(jìn)城落戶農(nóng)民，當(dāng)然可以同時保有農(nóng)村的宅基地。但當(dāng)他們在購買城鎮(zhèn)商品房后，他們在農(nóng)村的宅基地及住房，應(yīng)被納入擁有的總體房地產(chǎn)數(shù)而交納相應(yīng)的物業(yè)稅。這樣就可以用經(jīng)濟(jì)而不是行政手段引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民逐步放棄農(nóng)村的宅基地。

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On Rebuilding Leasehold System

Liu Dong， Zhang Shilian

（ Dongguan University of Technology， Guangdong Dongguan 523808； Chongqing University， Chongqing 400045 ）

Abstract： The present land leasehold system has its rationality and necessity. A series of problems have been found along with the course of running the present land leasehold system in practice， but these problems are not caused by the system itself. The real problem of the present land leasehold system is that the surplus profits， which do not come from the labour or investment on land by the owner or the user of the land but from the rise of price， do not belong to the public really and completely.. It is necessary to reconstruct the present land leasehold system and to design the operation of it that aims for the surplus profits from the rise of price.

Key Words： land leasehold system， land rent， urbanization， purpose of land， planning of land