沿海城市海陸統(tǒng)籌發(fā)展幾個(gè)問題

鄒廣 鐘澄

[摘要] 在海洋強(qiáng)國(guó)和一帶一路國(guó)家戰(zhàn)略背景下，沿海城市應(yīng)當(dāng)注重海陸統(tǒng)籌發(fā)展。本文從相關(guān)行政部門職權(quán)協(xié)調(diào)；海陸統(tǒng)籌發(fā)展策略制定及海洋規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃銜接；海洋環(huán)境保護(hù)中的污染物總量控制和監(jiān)測(cè)及統(tǒng)一海陸環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)土海洋部門協(xié)作劃定海岸線及海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃；海域使用權(quán)市場(chǎng)化制度建立及圍海造地中的不同用益物權(quán)轉(zhuǎn)換五個(gè)方面，分析了海陸統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵問題。

[關(guān)鍵詞] 海陸統(tǒng)籌發(fā)展 海域使用權(quán) 海岸線劃定 海岸帶保護(hù) 海洋環(huán)境保護(hù)

[中圖分類號(hào)] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）04-0061-04

[作者簡(jiǎn)介] 鄒廣（1973 — ），四川綿陽人，博士，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)；鐘澄（1983 — ），安徽蕪湖人，博士，深圳市房地產(chǎn)評(píng)估發(fā)展中心副研究員，研究方向：城市規(guī)劃國(guó)土政策。

隨著我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和一帶一路戰(zhàn)略的實(shí)施，沿海城市迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。在我國(guó)的沿海城市中，既有京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角發(fā)達(dá)城市，也有發(fā)展相對(duì)滯后的欠發(fā)達(dá)城市。在新的發(fā)展機(jī)遇期，沿海城市應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)海陸統(tǒng)籌發(fā)展，將轄區(qū)內(nèi)的海域有機(jī)地融合到城市的整體發(fā)展中。海陸統(tǒng)籌是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等城市建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。筆者通過調(diào)查研究，總結(jié)了以下海陸統(tǒng)籌發(fā)展的五個(gè)關(guān)鍵問題。

一、關(guān)于主管部門統(tǒng)籌

在國(guó)家層面，城市發(fā)展主管部門為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，海域的主管部門為國(guó)土資源部國(guó)家海洋局；而在地方層面，各地級(jí)市人民政府通常設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、國(guó)土資源局和海洋局，難免存在權(quán)責(zé)交叉或真空問題。陸地和海洋是緊密相連的，其生態(tài)、資源關(guān)系不因主管部門的不同而分割，因此，城市建設(shè)主管部門和海洋主管部門必須加強(qiáng)協(xié)作，必要的時(shí)候進(jìn)行統(tǒng)籌。2012年深圳市海洋局并入深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)，建立“大國(guó)土”概念，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、國(guó)土、海洋、房地產(chǎn)集中管理，這一做法為海陸統(tǒng)籌發(fā)展奠定了行政管理基礎(chǔ)。

二、關(guān)于規(guī)劃統(tǒng)籌

在規(guī)劃方面，一方面，各地級(jí)市的城鄉(xiāng)規(guī)劃一般限于陸地城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域，很少涉及轄區(qū)海域；而另一方面，海洋功能區(qū)劃也很少涉及城市陸域部分，并且兩者在海岸帶的規(guī)劃方面存在不協(xié)調(diào)之處。對(duì)此，各地需要改變“重陸輕海”的傳統(tǒng)觀念，本著統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)籌配置的原則，加強(qiáng)海陸統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

1. 制定海陸統(tǒng)籌發(fā)展策略

可以由市級(jí)人民政府組織制定海陸統(tǒng)籌發(fā)展策略，明確全市海陸統(tǒng)籌的目標(biāo)、方向，指導(dǎo)海陸統(tǒng)籌思想在城市建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域的貫徹落實(shí)，從而彰顯海洋資源在城市發(fā)展中的重要地位。策略內(nèi)容可以包括以下內(nèi)容：海陸統(tǒng)籌目標(biāo)定位、發(fā)展方向；海陸資源開發(fā)利用原則；海陸生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)；海陸空間發(fā)展結(jié)構(gòu)；海陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局；海陸交通發(fā)展與布局；空間景觀形態(tài)與濱海城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)；海陸基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)；近期建設(shè)目標(biāo)與實(shí)施重點(diǎn)等。

2. 建立海陸規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

海陸統(tǒng)籌發(fā)展意味著海域與陸地應(yīng)實(shí)行一體化開發(fā)管理。城市總體規(guī)劃作為城市各項(xiàng)發(fā)展建設(shè)的總體方案，理應(yīng)對(duì)城市海域的發(fā)展進(jìn)行部署，而鑒于海洋可能由于填海而轉(zhuǎn)化成陸地，土地利用總體規(guī)劃因而也需要對(duì)相應(yīng)區(qū)域的利用作出安排。需要改變以往海洋功能區(qū)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)的狀態(tài)，將前者與后兩者進(jìn)行有機(jī)銜接與良性互動(dòng)，從而為海陸統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，城市總體規(guī)劃應(yīng)對(duì)城市海域的發(fā)展形態(tài)、發(fā)展目標(biāo)、功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施布局以及與陸地的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行總體部署，海洋功能區(qū)劃則應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃有關(guān)海洋發(fā)展的要求以及上級(jí)功能區(qū)劃進(jìn)行編制；而海洋功能區(qū)劃確定圍填海的區(qū)域則應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)一安排，未納入的，可先行編制控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)城市規(guī)劃，但也應(yīng)及時(shí)按照法定程序修改土地利用總體規(guī)劃。

3. 構(gòu)建多層次海洋規(guī)劃制度

各地海洋主管部門應(yīng)按國(guó)家規(guī)定編制市海洋功能區(qū)劃，并且根據(jù)海洋功能區(qū)劃以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等要求編制海域使用規(guī)劃。在海域管理實(shí)踐中，如有需要，還可編制專項(xiàng)海域使用規(guī)劃。

除上述三個(gè)層次的海洋規(guī)劃外，還可以考慮構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海域使用規(guī)劃和海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃制度。其中，海洋功能區(qū)劃是其他三個(gè)規(guī)劃的依據(jù)，屬于最上位規(guī)劃。海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與海域使用規(guī)劃是海洋功能區(qū)劃之下的規(guī)劃，處于同一層級(jí)。但按照保護(hù)優(yōu)先的理念，海域使用規(guī)劃也應(yīng)與海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相銜接。海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃，包括了海洋環(huán)境保護(hù)和海域資源開發(fā)利用的內(nèi)容。因此，一方面，海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)與其相銜接；另一方面，其有關(guān)海岸帶保護(hù)和利用的要求需通過海域使用規(guī)劃予以落實(shí)。

三、關(guān)于環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌

海洋環(huán)境與陸地環(huán)境密切相關(guān)，海洋環(huán)境的保護(hù)不能局限于海洋，而應(yīng)將海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染控制統(tǒng)籌考慮。長(zhǎng)期以來，海陸環(huán)境保護(hù)管理分離，各項(xiàng)保護(hù)機(jī)制間缺乏有效銜接，導(dǎo)致海洋環(huán)境受陸上人類活動(dòng)的影響極大。鑒于此，可以考慮在以下五個(gè)方面進(jìn)行海陸環(huán)境統(tǒng)籌：

一是建立海陸環(huán)境保護(hù)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，將海陸環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之間充分銜接，促進(jìn)海洋環(huán)境與陸域環(huán)境的一體化保護(hù)；二是從海洋環(huán)境承載力出發(fā)，按照以海定陸原則，實(shí)行污染物排放總量控制。明確海洋主管部門應(yīng)對(duì)污染物排放情況進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，會(huì)同環(huán)保主管部門制定污染物排放總量控制指標(biāo)及實(shí)施方案；三是協(xié)調(diào)統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，海洋主管部門與環(huán)保主管部門應(yīng)通力協(xié)作，建立海陸環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和陸源污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；四是建立完善海陸環(huán)境綜合保護(hù)的相關(guān)措施；五是針對(duì)各地具體海域的特殊情況，考慮從排污總量控制、規(guī)劃保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、圍填海限制以及排污口設(shè)置等方面進(jìn)行特別規(guī)定。

四、關(guān)于海岸線和海岸帶管理統(tǒng)籌

海岸線和海岸帶是海陸自然交界處，也是事關(guān)沿海城市景觀和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開發(fā)頻度較高的區(qū)域，是海陸統(tǒng)籌中需要重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域。

1. 科學(xué)劃分海岸線

根據(jù)《海域使用管理法》，海岸線是海陸的分界線，但海岸線的具體位置目前立法并未明確，導(dǎo)致土地主管部門與海洋主管部門在陸海管理界限上存在沖突。同時(shí)，現(xiàn)行的海洋立法與土地立法對(duì)灘涂的規(guī)定不一致，導(dǎo)致土地管理部門與海洋管理部門對(duì)灘涂屬于土地還是海域的不同認(rèn)識(shí)。在一些城市，海洋部門劃定的海岸線與土地部門劃定的土地管理界限由于劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因存在重疊交叉。有些劃入海域范圍的區(qū)域?qū)嶋H已由土地管理部門作為土地進(jìn)行出讓，有些劃入陸域范圍的區(qū)域則實(shí)際應(yīng)屬于海域。

為此，應(yīng)當(dāng)本著尊重歷史、便于管理、有利于保護(hù)海岸類型和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的原則，協(xié)調(diào)發(fā)揮規(guī)劃、土地、海洋主管部門職能，明確由海洋主管部門與土地主管部門共同劃定海岸線報(bào)市級(jí)政府批準(zhǔn)公布，同時(shí)一并解決灘涂的管理問題。另外，考慮到大潮的高潮線處于不斷變化中，主管部門也應(yīng)當(dāng)定期監(jiān)測(cè)并修測(cè)海岸線。

2. 協(xié)調(diào)管理海岸帶

海岸帶是海陸統(tǒng)籌的重點(diǎn)區(qū)域，是連接海洋和陸地的特殊區(qū)域，對(duì)其開發(fā)利用涉及規(guī)劃、土地、海域、環(huán)境、漁業(yè)、港口、交通等多個(gè)部門，客觀上要求對(duì)海岸帶區(qū)域內(nèi)海陸資源的保護(hù)和開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實(shí)行專門化、精細(xì)化管理，改變各行政部門多頭管理的局面，避免出現(xiàn)管理真空或交叉管理，從而形成管理合力，實(shí)現(xiàn)海岸帶統(tǒng)籌管理的目標(biāo)。

市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立海岸帶綜合管理制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸帶各相關(guān)部門對(duì)海岸帶環(huán)境、資源的保護(hù)與開發(fā)，建立海岸帶生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)保護(hù)制度，控制海岸帶空間資源的開發(fā)強(qiáng)度和時(shí)序；規(guī)劃主管部門應(yīng)會(huì)同海洋、土地主管部門共同劃定海岸帶范圍并報(bào)市政府批準(zhǔn)公布，同時(shí)應(yīng)會(huì)同涉及海岸帶管理的各部門編制海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃，對(duì)海岸帶的開發(fā)和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一布局和安排。此外，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、海域使用規(guī)劃等其他相關(guān)規(guī)劃應(yīng)貫徹落實(shí)海岸帶規(guī)劃的要求。

五、關(guān)于資源市場(chǎng)統(tǒng)籌

隨著國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，海洋作為一種戰(zhàn)略性資源，逐漸受到廣泛關(guān)注。根據(jù)《物權(quán)法》，土地使用權(quán)和海域使用權(quán)同為用益物權(quán)，具有可流轉(zhuǎn)性?；诒Ｗo(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，《海域使用管理法》原則性規(guī)定了海域使用權(quán)可以通過審批以及招標(biāo)、拍賣等公開出讓方式取得，同時(shí)明確海域使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、繼承，初步建立了海域使用權(quán)市場(chǎng)化制度。為了保護(hù)和利用海域資源，有必要從以下幾個(gè)方面完善海域使用權(quán)管理機(jī)制：

1. 探索建立海域使用權(quán)市場(chǎng)化機(jī)制

目前，以申請(qǐng)審批方式獲取海域使用權(quán)的模式已無法滿足多元化的用海需求，建立以市場(chǎng)手段為主的、保障海域資源配置公平公正的資源分配方式是當(dāng)下促進(jìn)海域使用權(quán)市場(chǎng)化的必然選擇。特別是在“要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的背景下，隨著海洋開發(fā)密度、力度的不斷加大，市場(chǎng)必將逐步成為海洋資源配置的主要手段。因此，有必要從海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：

在一級(jí)市場(chǎng)方面，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定海域使用權(quán)的公開出讓和公告出讓制度，即工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、住宅項(xiàng)目用海，同一宗海域有兩個(gè)或兩個(gè)以上用海意向人的，或者政府規(guī)定應(yīng)公開出讓等三種情形應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣以及掛牌出讓海域使用權(quán)；但如屬于非政府投資的海洋能源、交通運(yùn)輸、科技研發(fā)、高端制造業(yè)以及文化教育等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用海，以及政府認(rèn)定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用海，則可采取公告出讓方式出讓海域使用權(quán)。除應(yīng)當(dāng)公開出讓或公告出讓以外的用海，可通過申請(qǐng)審批方式取得海域使用權(quán)。

在二級(jí)市場(chǎng)方面，有必要從海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、作價(jià)入股的程序和條件，以及海域使用權(quán)與其上構(gòu)筑物一體流轉(zhuǎn)等方面，對(duì)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行完善。

2. 建立完善海上構(gòu)筑物建設(shè)登記管理制度

在國(guó)家建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度背景下，應(yīng)當(dāng)按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的發(fā)展要求，將土地、房屋和海域、海上構(gòu)筑物的登記機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)一，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)為海域使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供制度支持。

為理順海上構(gòu)筑物登記的銜接機(jī)制，有必要針對(duì)上述問題修改國(guó)家法律。在目前的情況下，可以一方面要求海洋工程項(xiàng)目的申請(qǐng)用海人編制工程設(shè)計(jì)方案和施工圖，作為海上構(gòu)筑物規(guī)劃驗(yàn)收的依據(jù)；另一方面，海洋工程建設(shè)涉及的規(guī)劃、建設(shè)、消防、港口、民防等審批、監(jiān)督、驗(yàn)收手續(xù)的，可憑海域使用審批文件直接辦理。通過這些規(guī)定加強(qiáng)主管部門對(duì)海上構(gòu)筑物的監(jiān)管管理，掃清海上構(gòu)筑物登記發(fā)證的制度障礙。

3. 建立圍填海造地中海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接機(jī)制

圍填海造地作為對(duì)城市發(fā)展用地的補(bǔ)充，在沿海城市都不同程度存在。實(shí)踐中，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目填海形成的土地進(jìn)行海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化大致存在三種不同的做法：一是對(duì)該類土地不需招拍掛，可以直接換發(fā)土地使用權(quán)證，如江蘇省；二是將海域使用權(quán)與土地使用權(quán)同時(shí)招拍掛，在形成土地后，可直接申請(qǐng)換發(fā)土地使用權(quán)證，如浙江?。蝗怯赏恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)將該類土地收購后再公開出讓，如遼寧省。

筆者認(rèn)為，可以本著海陸統(tǒng)籌的原則，在前文建議的基礎(chǔ)上，采取以下流程解決圍填海造地中的海域使用權(quán)和土地使用的轉(zhuǎn)換問題：

通過填海計(jì)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋以及用途管控等手段嚴(yán)控填海造地活動(dòng)。對(duì)于海洋功能區(qū)劃確定可填海的海域，應(yīng)在近期建設(shè)與土地利用規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃中明確年度的填海實(shí)施計(jì)劃。納入年度填海實(shí)施計(jì)劃的，應(yīng)同時(shí)納入當(dāng)年度的控制性詳細(xì)規(guī)劃制定計(jì)劃，并在填海形成的土地取得土地使用權(quán)登記前，完成相應(yīng)土地的控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋。

公開確定海域使用申請(qǐng)人。海洋主管部門收到填海造地用海申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)用海項(xiàng)目情況以及擬填海域的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求等內(nèi)容向社會(huì)公示。有用海意向的其他單位或個(gè)人可提出用海申請(qǐng)。

嚴(yán)格控制填海形成土地的用途。填海形成的土地在取得土地使用權(quán)證書前，應(yīng)按照規(guī)劃用途進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，不得擅自改變用途。海域使用權(quán)人申請(qǐng)改變部分填海形成土地的規(guī)劃用途，用于商業(yè)、住宅、旅游、娛樂開發(fā)的，根據(jù)改變后的土地用途是否符合海域使用規(guī)劃確定的“整個(gè)海域”的主導(dǎo)功能予以區(qū)別對(duì)待。

直接換證，但應(yīng)視情況補(bǔ)繳海域使用金。填海形成的土地可在竣工驗(yàn)收之日起三個(gè)月內(nèi)向土地主管部門申請(qǐng)土地使用權(quán)登記，換發(fā)土地使用權(quán)證書。除屬于國(guó)家《劃撥用地目錄》內(nèi)的用地外，其他用地均應(yīng)按照土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格扣除海域使用金和實(shí)際投入的填海成本后的價(jià)格收取土地使用權(quán)出讓金。

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On Coordinating Land and Water Governance in Coastal Cities

ZouGuang， Zhong Cheng

（ Peking University， Beijing 100871； Shenzhen Real Estate Evaluation and Development Center，Guangdong Shenzhen 518034 ）

Abstract： Under the framework of maritime power and one belt and one road strategies， the coastal cities should develop the sea and land harmoniously. This paper analyzes this overall development from five key matters： the coordination of government departments， the strategy formulation for overall development of sea and land， land and sea planning； the control and monitoring of sea pollutant and unification of environmental quality standards of sea and land， the coastline delimitation and coastal zone protection， the marketilization of sea area use rights and transition sea area using rights in reclamation.

Key words： overall development of sea and land， sea area using right， coastline delimitation， coastal zone protection， marine environment protection