城市管理行政執(zhí)法工作中存在的問題及對策研究

[摘要]1996年國務(wù)院在《關(guān)于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》中提出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點工作，結(jié)合本地方實際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。”城市管理綜行政執(zhí)法工作經(jīng)歷了從無到有，逐步發(fā)展和逐步完善的過程，初步解決了職能交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，與此同時，城市管理執(zhí)法人員與行政相對人的矛盾也日益突出，因此探尋能夠提高城市管理行政執(zhí)法水平的策略和途經(jīng)，對構(gòu)建和諧美好的城市具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]城市管理；行政執(zhí)法；執(zhí)法隊伍

一、城市管理行政執(zhí)法工作存在的問題

（一）暴力沖突現(xiàn)象存在

近年來，網(wǎng)絡(luò)上頻頻曝光城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法的惡性事件，讓這支隊伍似乎體現(xiàn)出越來越多“污名化”的“負(fù)面特征”。汕頭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授鄢圣華說：“在城市管理過程中，城管和攤販無形中成了貓和老鼠的關(guān)系。”對城管來說，維護城市秩序、形象是職責(zé)所在；對攤販而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演“躲貓貓”的游戲，為的只是尋求一個生存空間。由于缺少相應(yīng)的行政強制力和行政執(zhí)法保證，城管從一開始就面臨的一個困境是：“不使用暴力，則執(zhí)法幾乎沒有效果，但使用暴力則要遭到譴責(zé)”。近年來有些城市管理者也在不斷改善執(zhí)法方式，但各地不時曝出放大的城管暴力執(zhí)法事件，都讓這些傳遞出的善意衰減。[1]城管暴力執(zhí)法引發(fā)城管與小販之間頻發(fā)沖突，影響社會穩(wěn)定，也踐踏了法律的尊嚴(yán)，毀壞了政府的形象和公信力。

（二）執(zhí)法隊伍人素質(zhì)參差不齊、協(xié)管員流動性大

由于城市管理業(yè)務(wù)工作的量大人少，工作很難鋪開，許多城市管理行政執(zhí)法部門，聘用了部分沒有編制的協(xié)管人員，來幫助開展日常的城市管理執(zhí)法工作。這部分人與正式城管隊員相比較，往往呈文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)偏低和收入偏少等特點，人員素質(zhì)參差不齊，缺乏實群眾工作技巧，對突發(fā)事件處理無所適從。人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象，一定程度上影響了城管執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的全面提升，往往給城市管理行政執(zhí)法工作的開展帶來被動局面，也不能適應(yīng)城市化進程帶來的日益復(fù)雜的執(zhí)法考驗。

（三）執(zhí)法規(guī)范化水平有待提高

執(zhí)法人員行政處罰過程中容易受到社會不良風(fēng)氣的干擾，難以體現(xiàn)公正公平。在當(dāng)前經(jīng)濟社會金錢至上，金錢大于法的錯誤思想引導(dǎo)下，部分違反規(guī)定的當(dāng)事人，走歪門邪道想方設(shè)法，花錢想把大事化小小事化了；部分領(lǐng)導(dǎo)憑主觀意志辦事，相信“人治大于法治”在執(zhí)法人員辦案過程中打招呼、遞條子，干擾行政執(zhí)法；加上執(zhí)法人員個人判斷和其他外界因素的加入， 容易造成行政處罰權(quán)的濫用，處理問題隨意性很大，反復(fù)無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，產(chǎn)生不良后果，執(zhí)法過程沒有做到公正、公平，更加激發(fā)社會矛盾。

（四）長效管理機制不健全

從總體上看，由于缺乏有效的長效管理機制，城市管理工作仍處在依靠“運動式”、“突擊式”、“集中式”整治，長效化、常態(tài)化、長期化的舉措不足，使得整個城市管理工作始終在低水平、低層次徘徊，難以取得根本性突破。城市管理的現(xiàn)狀是：整治—回潮—再整治—再回潮，一直是嘉興市城市管理沒有走出的怪圈。

（五）城管執(zhí)法監(jiān)督不到位

一方面，城管體制上存在先天性不足，我國城管機構(gòu)在設(shè)置上被描述為“中央無部委、省里無省局”，純粹屬“地方部隊”，只為地方利益服務(wù)，缺少上級對口主管機關(guān)，用群眾的話說就是“只有公公，沒有婆婆”，規(guī)范行政存在先天不足。另一方面對城管執(zhí)法沒有形成有效的監(jiān)督機制。[2]社會輿論、媒體的監(jiān)督也更多地關(guān)注一些社會熱點，負(fù)面影響較大的問題，也沒有起到正面積極的效果。群眾監(jiān)督在實踐中所能發(fā)揮的成效和作用顯得比較有限，因此對城市管理行政執(zhí)法部門缺少監(jiān)督約束，造成了行政執(zhí)法工作中存在不同程度的隨意性。

二、完善城管行政執(zhí)法工作的途經(jīng)

隨著城市化進程的加快，城市人口不斷增加，城市規(guī)模不斷擴大，功能不斷完善，對城市管理工作提出了新定位、新課題、新要求。只有推進行政管理體制的不斷改革和創(chuàng)新，才能適應(yīng)日漸復(fù)雜的形勢，才能迎接新的挑戰(zhàn)。必須從以下幾個方面入手：

（一）建立健全城管法律法規(guī)

正如《行政處罰法》規(guī)定的：“實施行政處罰的主體必須有相關(guān)的法定授權(quán)或者合法授權(quán)，委托賦予其行政處罰權(quán)”，城管行政執(zhí)法部門的主體資格需要法律明確賦予，因此迫切需要全國人大進行專門立法，在賦予城管行政執(zhí)法部門主體資格的同時也對城市管理部門的執(zhí)法范圍進行明確和細化，明確城管行政執(zhí)法的職責(zé)范圍和程序，[3]“程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎(chǔ)上重視程序，才能保證行政執(zhí)法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權(quán)益。” 只有權(quán)責(zé)清晰，才能依法行政，只有消除了法律依據(jù)在理論上的困惑，城市管理執(zhí)法工作才能得到進一步認(rèn)可和推廣。

（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

基層執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)深刻理解和領(lǐng)會法治政府建設(shè)的必要性和緊迫性，要牢固樹立執(zhí)法為民的宗旨意識，明確執(zhí)法工作的目標(biāo)和端正態(tài)度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念，正確的理解和認(rèn)識文明執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)系，進一步增強人權(quán)觀念，自覺尊重和維護公民的合法權(quán)益，在執(zhí)法過程中本著“以人為本、執(zhí)法為民”的工作宗旨，以滿足人的需求、體現(xiàn)人性化為工作出發(fā)點和落腳點，學(xué)會換位思考，設(shè)身處地的為執(zhí)法對象著想，變“嚴(yán)格執(zhí)法”為“理性、文明執(zhí)法”。結(jié)合社會發(fā)展的實際情況，執(zhí)法過程中更注重從源頭控制和末端警示來解決問題，在不違背法律的前提下，多體現(xiàn)以人為本，人文關(guān)懷的思想，才能得以和諧執(zhí)法。城市治理這項社會系統(tǒng)工程，只有時刻體現(xiàn)社會主義法治精神，才能更有效地推動發(fā)展，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

（三）強化人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和操作能力

城管是一個與群眾密切相關(guān)的行業(yè)，城市管理行政執(zhí)法人員要特別注重自身素質(zhì)和修養(yǎng)的提高，加強專業(yè)知識和法律基礎(chǔ)知識的學(xué)習(xí)，根據(jù)城管執(zhí)法工作崗位不同，分類提出要求，根據(jù)干部工作崗位的實際需要，可將學(xué)習(xí)內(nèi)容分為公共部分和專業(yè)部分兩類；實行考試考核，并把考核結(jié)果作為安排工作、調(diào)整崗位的一個依據(jù)?；鶎訄?zhí)法人員在實踐中，要注重加深對法律的理解，做到心中有法，處處行法，在執(zhí)法過程中既要重視實體行為，也要注重執(zhí)法程序，在日常執(zhí)法工作中運動法律思維解決各種執(zhí)法難題。

（四）城市管理需要發(fā)揮公眾參與的

沒有其他社會成員（包括機構(gòu)和個人）的參與和配合，上百萬人口的現(xiàn)代都市，僅靠數(shù)百人、數(shù)千人的城管執(zhí)法隊伍實在無法管理好。應(yīng)該將公眾參與引入城管執(zhí)法工作中，鼓勵公眾參與，增進政府、社會、居民三者之間的溝通理解，把城市管理由單純靠政府轉(zhuǎn)變?yōu)槿w市民的共同參與，把政府的強制性變?yōu)槭忻竦淖杂X性。在城市管理中建立沿街商戶共建機制，與商戶簽訂共建共管協(xié)議書，充分調(diào)動沿街商戶的積極性，開展城市管理知識普及宣傳，與群眾一起齊抓共管，共同治理城市問題。

參考文獻

[1]李小卓.城管暴力執(zhí)法的反思及對策[J].法治論壇，2013年12月中.

[2]劉志峰，虎有澤.法律如何被遵守：由城管執(zhí)法監(jiān)督失效引發(fā)的思考[J].西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011年第4期.

[3]周興福.關(guān)于城管執(zhí)法形象的思考[J].中國建設(shè)信息，2006年.

作者簡介

韓?。?982-），女，浙江湖州人，學(xué)歷：本科，工作單位：嘉興市城市管理行政執(zhí)法局，副主任科員，研究方向：公共管理專業(yè).