“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”：理論依據(jù)、實踐指向與實現(xiàn)條件

崔建周

〔摘要〕 “黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”是黨的十八屆四中全會提出的重大論斷。這一論斷進一步澄清了黨規(guī)黨紀和國家法律的關(guān)系?！包h規(guī)黨紀嚴于國家法律”有其內(nèi)在的理論依據(jù)，可以從“多”“高”“深”“先”等層面來認識和把握。明確提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”表明在管黨治黨實踐中，依法依規(guī)管黨治黨將是黨的建設(shè)的新常態(tài)、黨紀國法是對黨員干部和黨的各級組織的硬約束、黨員干部必須進一步增強規(guī)矩意識。實現(xiàn)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的要求必須有相應(yīng)的支持性條件，為此要進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、加強法規(guī)制度執(zhí)行、塑造黨內(nèi)制度文化。

〔關(guān)鍵詞〕 黨規(guī)黨紀，國家法律，理論依據(jù)，實踐指向，實現(xiàn)條件

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）04-0051-06

高度重視政黨的組織紀律性，堅持從嚴管黨治黨是馬克思主義政黨的基本特征。不斷加強黨規(guī)黨紀建設(shè)并用黨規(guī)黨紀約束黨員干部言行是從嚴管黨治黨的重要途徑。無產(chǎn)階級政黨是“組織的總和”，嚴格的紀律是組織維系的重要保證，黨規(guī)黨紀則是組織紀律的規(guī)章制度形式。黨規(guī)黨紀既體現(xiàn)著黨的宗旨、信念，也規(guī)定了黨組織及其成員的行為規(guī)范、約束手段，并闡明了相應(yīng)的懲戒措施，因而是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、保持黨的先進純潔、規(guī)范黨員干部言行、協(xié)調(diào)黨內(nèi)關(guān)系的重要武器。歷史也證明，中國共產(chǎn)黨的黨規(guī)黨紀對于約束黨員行為、規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、凝聚黨員意志、統(tǒng)一全黨行動進而奪取革命、建設(shè)、改革的偉大勝利起到了不可替代的重要作用。中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，在集中人民意志的基礎(chǔ)上領(lǐng)導人民制定了國家法律。在黨規(guī)黨紀依然是管黨治黨重器的同時，國家法律亦成為治國理政之重器。但是黨規(guī)黨紀和國家法律是一種什么關(guān)系呢？針對這一問題，曾經(jīng)有諸如黨規(guī)黨紀與國家法律是抵觸矛盾的、黨規(guī)黨紀高于國家法律等一些錯誤認識。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步理清了“黨規(guī)黨紀”與“國家法律”之間的關(guān)系，明確指出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”。這一重大論斷澄清了一些相關(guān)的錯誤認識，既是基于黨規(guī)黨紀的本質(zhì)特征、中國共產(chǎn)黨的政黨特性而提出的重大論斷，又對今后進一步從嚴管黨治黨有突出的警示意義。

一、 “黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”重大論斷的理論依據(jù)

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”并不是指“黨規(guī)黨紀”在“位階”上高于“國家法律”，更不是說黨規(guī)黨紀可以與國家法律相抵觸。國家法律屬于國家政治上層建筑的范疇，是由國家立法機關(guān)制定的、用以調(diào)節(jié)公民行為、具有剛性約束、由國家司法機關(guān)強制保障執(zhí)行的制度規(guī)范；黨規(guī)黨紀屬于組織規(guī)則范疇，是政黨組織依據(jù)其宗旨信念、任務(wù)目標而制定出的用以約束黨員言行、規(guī)范黨內(nèi)各種關(guān)系、由黨的組織及紀律監(jiān)督機關(guān)負責實施的規(guī)章制度。二者形成機理不同、作用方式不同。之所以能夠比較，是由于它們的調(diào)節(jié)對象有時會發(fā)生重復；之所以能夠用“嚴”來表述它們之間的關(guān)系，則是由二者的不同特點決定的。具體可以從“多”“高”“深”“先”等層面來認識和把握。

（一）多，即黨規(guī)黨紀的約束性要求比國家法律多。從政黨的本質(zhì)屬性來看，作為有著特定目標的政治性組織，政黨客觀上就要求對其黨員有著不同于普通公民的特殊性約束，這就導致黨規(guī)黨紀在約束要求上要“多”于國家法律?！罢h本質(zhì)上是特定階級利益的集中代表者，是特定階級政治力量中的領(lǐng)導力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權(quán)力而組成的政治組織?！?〔1 〕 〔P209-210 〕 法律的作用對象是普通公民，黨規(guī)黨紀的目標群體則是歸屬于該政黨的黨員。毫無疑問，黨員一定是公民，公民卻不一定是黨員。黨員作為公民，屬于國家法律的調(diào)節(jié)對象，必須遵守國家法律。但政黨作為為了實現(xiàn)擁有政權(quán)目標的特定群體，在組織內(nèi)部必然要形成需要全體成員普遍服從的權(quán)威、全體遵循的規(guī)則、集體共享的價值、充分一致的目標，這就導致政黨對其黨員有著特殊的要求，也即國家法律所不加禁止的行為，黨規(guī)黨紀則可能要加以禁止。由此就決定了黨規(guī)黨紀在要求上要多于國家法律，也即其對黨員在言行上的約束要比法律對公民的要求更寬泛，沒有觸犯法律的行為未必就沒有違反黨規(guī)黨紀。這一點在其他政黨的具體實踐中都有不同程度的體現(xiàn)。比如，英、美等西方各國的法律一般并不禁止其議員獨立地在議會中按照自己的立場作出某種決定，但各政黨組織為了保證黨內(nèi)議員按照本黨的立場去行使議員權(quán)利、擁護本黨政策主張，設(shè)立了“黨鞭”制度來確保議員的行動能符合本黨的利益，如果黨員觸犯了黨的整體利益，其政治生命極有可能在黨的紀律約束下走向終結(jié)?！? 〕

（二）高，即黨規(guī)黨紀對黨員比國家法律對公民的要求標準高。從馬克思主義政黨的屬性來看，作為工人階級的先鋒隊組織，對其黨員言行的標準要求更高，也即黨規(guī)黨紀的標準要高于國家法律的標準。先進性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，先進性不僅體現(xiàn)在理論、綱領(lǐng)、宗旨、政策的科學性上，還體現(xiàn)在黨員在價值觀念、言行舉止的模范性上，也即黨員的言行舉止不能僅僅停留在不違反法律這一層次上，還必須高于“合法”這一對“公民”最基本的要求，而且要超越社會主義道德的要求而自覺發(fā)揚共產(chǎn)主義道德?！豆伯a(chǎn)黨宣言》指出：“共產(chǎn)黨人同其他無產(chǎn)階級政黨不同的地方在于：一方面，在無產(chǎn)者不同的民族的斗爭中，共產(chǎn)黨人強調(diào)和堅持整個無產(chǎn)階級共同的不分民族的利益；另一方面，在無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的斗爭所經(jīng)歷的各個發(fā)展階段上，共產(chǎn)黨人始終代表整個運動的利益?！?〔3 〕 〔P285 〕毛澤東更為明確地提出了共產(chǎn)黨人在日常行為中體現(xiàn)先進性的具體要求：“指導偉大的革命，要有偉大的黨，要有許多最好的干部。這些干部和領(lǐng)袖懂得馬克思列寧主義，有政治遠見，有工作能力，富于犧牲精神，能獨立解決問題，在困難中不動搖，忠心耿耿地為民族、為階級、為黨而工作。黨依靠著這些人而聯(lián)系黨員和群眾，依靠著這些人對于群眾的堅強領(lǐng)導而達到打倒敵人之目的。這些人不要自私自利，不要個人英雄主義和風頭主義，不要懶惰和消極性，不要自高自大的宗派主義，他們是大公無私的民族的階級的英雄，這就是共產(chǎn)黨員、黨的干部、黨的領(lǐng)袖應(yīng)該有的性格和作風?！?〔4 〕 〔P277 〕從以上這些關(guān)于黨員先進性的經(jīng)典論述可以看出，作為工人階級政黨的黨員，其行為標準要遠遠高于對普通公民的要求，不能停留在“法無禁止即可行”的層面上。尤其是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨員領(lǐng)導干部掌握著公共權(quán)力，是中國特色社會主義事業(yè)的主要組織者、推動者、實踐者，必然要求在思想上、行為上要充分體現(xiàn)其先鋒模范作用，而先鋒模范作用、更高的行為要求亦需要通過更為嚴格的紀律約束才能實現(xiàn)。毛澤東指出：“共產(chǎn)黨與紅軍，對于自己的黨員與紅軍成員不能不執(zhí)行比較一般平民更加嚴格的紀律。” 〔5 〕 〔P39 〕比如，雖然我國的國家法律并沒有對“通奸”作出明確的規(guī)定，“通奸”對于普通公民而言屬于道德評價的范疇。但作為社會道德所譴責的行為，黨出于捍衛(wèi)組織的先進性、發(fā)揮黨員在社會道德方面的模范引領(lǐng)作用則必然要對其作出限制?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》就明確規(guī)定：“與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。” 〔6 〕 〔P228 〕再比如，國家法律在一般情況下并不限制公民境外旅行或定居，但執(zhí)政黨為了防止其黨員干部在自由遷徙、流動的過程中產(chǎn)生違法違紀現(xiàn)象，就對黨員領(lǐng)導干部的出境行為形成了諸多的限制性規(guī)定。還比如，宗教信仰自由是憲法賦予公民的權(quán)利，但作為以徹底的唯物主義為指導的政黨，則要求其黨員必須堅持無神論而不能信仰任何宗教。

（三）深，即與國家法律相比較，黨規(guī)黨紀的強制力量主要源于內(nèi)心的認同與堅守。從無產(chǎn)階級政黨紀律的特性來看，無產(chǎn)階級政黨是自律與他律的高度統(tǒng)一，尤其突出強調(diào)遵守黨規(guī)黨紀的志愿性、自覺性?！盁o產(chǎn)階級革命政黨的紀律是靠無產(chǎn)階級先鋒隊的覺悟和它對革命的忠誠，堅韌不拔、自我犧牲和英雄氣概來維持的?！?〔7 〕 〔P48-49 〕因此就決定了黨規(guī)黨紀在一定程度上主要依靠黨員的覺悟與忠誠來維系，也即其固然需要外力來維系，但得以有效實施的基礎(chǔ)卻是黨員發(fā)自內(nèi)心的對黨的紀律的高度認同和自覺執(zhí)行，這就使得黨規(guī)黨紀具有更強的嚴肅性和約束力。無產(chǎn)階級政黨是思想一致和物質(zhì)統(tǒng)一的組織，其物質(zhì)的統(tǒng)一主要來源于思想的一致，組織紀律的約束性主要來自于其成員的高度認同和自覺遵守。劉少奇曾經(jīng)指出：“共產(chǎn)黨的紀律，是建筑在自覺基礎(chǔ)上的，不可以把黨的紀律變成機械的紀律?！?〔8 〕 〔P368 〕無產(chǎn)階級政黨的紀律之所以是自覺的，主要源于其成員對黨的忠誠、對黨的事業(yè)的熱愛、黨的決策部署的科學。朱德曾針對人民軍隊的紀律鮮明指出：“自覺的革命紀律”的基礎(chǔ)在于：“第一，全體軍人對于革命、對于抗戰(zhàn)建國事業(yè)抱有無限的忠誠與自我犧牲精神，因而能拋棄一切一己之私，一切以革命利益為前提。第二，在軍內(nèi)，上下一致，以對革命事業(yè)之熱愛，相互愛護，服從命令，遵守軍紀，以達到政治上團結(jié)一致，萬眾一心。在軍外，軍民一心，絕對服從黨的領(lǐng)導，擁護抗日民主的政府，遵守政府法令，尊重政府人員，愛護民眾，因而不致有違反黨的政策、違反政府法令或違反民眾利益之事發(fā)生。第三，指揮員指揮正確，關(guān)心部下，甘苦共嘗，以身作則，大公無私，因而獲得部下之愛戴，雖揮之赴湯蹈火在所不辭。這樣，也只有這樣，革命軍隊的自覺紀律才能鞏固，軍內(nèi)團結(jié)與軍民團結(jié)才能加強。” 〔9 〕 〔P89 〕毫無疑問，國家法律具有遠遠超越黨規(guī)黨紀的強制手段，違法的成本也遠遠高于違紀的成本。但是否自愿遵守國家法律對于公民而言不具備很大的選擇空間，公民在國家間的流動和遷徙無疑不太容易，只要生活在某個國家就必須遵守這個國家的法律；是否要遵守黨規(guī)黨紀則有很強的可選擇性，公民可以通過加入或不加入某個政黨組織來表示自己是否愿意遵守其黨規(guī)黨紀的約束，而且這一選擇是自愿的且成本極低。正是基于黨員對黨的宗旨信念、綱領(lǐng)政策的出自本愿的心理認同與價值認同，才導致黨員愿意加入黨組織并志愿接受黨規(guī)黨紀的約束，因此才能自覺主動地根據(jù)黨規(guī)黨紀進行自我修養(yǎng)、自我約束、自我警示、自覺踐行，才使得遵守黨規(guī)黨紀成為黨員的自覺義務(wù)。從發(fā)自內(nèi)心的、自我選擇的角度來看，志愿遵守的黨規(guī)黨紀自然要嚴于需要依靠外力推行的國家法律。

（四）先，即一般情況下觸犯黨規(guī)黨紀要先于違反國家法律。治國必先治黨，共產(chǎn)黨員的任何違法行為必然違反黨規(guī)黨紀。關(guān)于違紀的黨內(nèi)審查也一般地要早于國家法律的介入。也正是基于這一原因，中央一再強調(diào)“要把紀律挺在前面”。而且，即便是已受到法律懲處的黨員還要按照相應(yīng)情況給予黨規(guī)黨紀的處分，這亦是“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的重要標志。具體來說：1.治理在先。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨要治理好國家，就必須首先治理好黨組織本身。如果黨治理不好，就有可能喪失執(zhí)政地位，自然也就不可能再有治理國家的資格。管黨治黨既要依靠國家法律，但由于黨規(guī)黨紀的標準更高、要求更嚴，所以更需要依靠黨規(guī)黨紀。2.觸碰在先。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在黨章中明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”這就表明，任何黨員都不能違反國家法律，黨員的任何違法行為都是違紀行為，但黨規(guī)黨紀對黨員的要求比國家法律對公民的要求更多、更高，所以任何違法行為必然首先觸犯黨規(guī)黨紀，所以“違法必先違紀”。當然，這一“先”是邏輯上的在先，而在現(xiàn)實中可能是違紀與違法同時發(fā)生。3.查處在先。由于“違法必先違紀”而“違紀不一定違法”，也即與違法比較起來，違紀的行為更細小、更容易被發(fā)現(xiàn)，這也就導致黨內(nèi)對違紀行為的發(fā)現(xiàn)與查處在一般情況下要先于對違法行為的查處，而在查處違紀過程中如發(fā)現(xiàn)有違法問題則會被移送司法機關(guān)依法處理。4.疊加懲處。普通民眾僅僅是受法律的約束，但黨員卻受到法律和黨紀的雙重約束，因此受到國家法律懲處的黨員干部并不能避免黨內(nèi)的紀律處分。在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中專門對“違法犯罪黨員的紀律處分”作出了明確規(guī)定，指出黨員違反國家法律法規(guī)、企事業(yè)單位或其他社會組織規(guī)章制度的，黨組織在核實后要給予相應(yīng)的黨紀處分或組織處理。

二、 “黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”凸顯管黨治黨的實踐指向

中國共產(chǎn)黨強調(diào)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”，其目的并不僅僅是表明黨規(guī)黨紀和國家法律的關(guān)系，更是凸顯了今后管黨治黨的思路和舉措。

（一）這一論斷進一步明確了管黨治黨的新思路，依法依規(guī)管黨治黨將是黨的建設(shè)的新常態(tài)。依法治國是有史以來人類找到的最佳社會治理方式。法治的本質(zhì)內(nèi)涵就是國家法律在社會治理體系中具有至高無上的地位，全體公民都必須無一例外地遵循和服從，任何違反法律的行為都要受到制裁。在全面推進依法治國的今天，中國共產(chǎn)黨強調(diào)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”進一步警示全體黨員干部，黨規(guī)黨紀在黨內(nèi)的權(quán)威地位、約束作用必然要得到進一步全面強化，因此依法依規(guī)管黨治黨將是今后黨的建設(shè)的新常態(tài)。一是管黨治黨將會沿著制度化的路徑逐漸深入。當前黨面臨著“四大風險”、“四大考驗”，要進行許多具有新的歷史特點的偉大斗爭，管黨治黨的任務(wù)比歷史上任何時期都更加繁重、更為迫切。如何進一步把握管黨治黨規(guī)律、提高管黨治黨水平是我們亟待解決的問題?？v觀世界各國政黨，依靠完善定型的黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨是普遍的做法。因此可以預見，今后管黨治黨將主要依靠完善的黨規(guī)黨紀來實施，黨組織對黨員的各種要求也將會以黨規(guī)黨紀的形式、通過制度傳導而落到實處。二是從嚴管黨治黨將會成為持之以恒的行動。既然國家法律是不可觸碰的，而黨紀黨規(guī)比國家法律還要“嚴”，就說明在今后的管黨治黨實踐中必然要一以貫之、持續(xù)全面地“嚴”，也即要更加嚴肅地制定黨規(guī)黨紀、嚴格地執(zhí)行黨規(guī)黨紀、嚴厲地查處違反黨規(guī)黨紀的組織和個人。十八大以來，黨中央多次用“永遠在路上”“零容忍”等詞匯來表述對作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的態(tài)度，也鮮明地表明了這一點。這也就告誡全體黨員，黨規(guī)黨紀不是稻草人，從嚴治黨不是一陣風，依靠科學的方式、嚴肅的態(tài)度管黨治黨是一場只有起點沒有終點、越來越嚴、越來越有章可循的持續(xù)性行為。

（二） 這一論斷進一步明確了管黨治黨的新要求，黨紀國法是對黨員干部和黨的各級組織的硬約束。王岐山指出：“依法治國、依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！?〔10 〕黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義法律體系建立、完善、充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，中國特色社會主義法律體系則是堅持黨的領(lǐng)導、實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要支撐?！包h規(guī)黨紀嚴于國家法律”并不是說黨員可以不遵守國家法律，模范地遵守憲法和國家法律本身就是黨規(guī)黨紀的明確要求。“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的重大論斷表明，作為中國共產(chǎn)黨的黨員必須受到國家法律和黨規(guī)黨紀的雙重約束：一是所有的中國共產(chǎn)黨黨員和黨的各級組織都必須受到法律的約束?！叭魏谓M織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須按照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。” 〔11 〕不論擔任什么職務(wù)，任何黨員都要敬畏法律、維護法律，都沒有超越法律的特權(quán)，都不能有觸碰法律的行為，任何違反法律的行為都要受到同等的懲罰。二是所有的中國共產(chǎn)黨黨員和黨的各級組織都必須嚴格遵守黨規(guī)黨紀。以黨章為核心的黨規(guī)黨紀是全黨必須一體遵守的行為規(guī)范，是指導黨內(nèi)生活、規(guī)范黨員言行的“規(guī)矩”。黨員和黨的組織必須嚴格遵守黨章和各類黨內(nèi)法規(guī)，以黨規(guī)黨紀的要求為邊界，任何越軌越界的行為都必然要“受到紀律審查、接受組織處理”。

（三）這一論斷進一步明確了黨員干部言行舉止的邊界線，黨員干部必須進一步樹立規(guī)矩意識。沒有規(guī)矩，不能校正方圓；不懂規(guī)矩，難辨善惡對錯。黨規(guī)黨紀和國家法律都是共產(chǎn)黨員必須嚴格遵守的成文規(guī)矩。“國法是所有公民的行為底線，黨紀是對黨組織和黨員立的規(guī)矩。黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責的公民。宣誓入黨，就意味著多盡一份義務(wù)，就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律?！?〔10 〕強調(diào)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”，也即要求黨員要進一步增強規(guī)矩意識，在日常的工作生活中要自覺做到守紀律講規(guī)矩。一方面，廣大黨員要深刻理解講規(guī)矩的重要意義。黨規(guī)黨紀是黨形成并發(fā)揮組織優(yōu)勢的重要保證，只有全體黨員都嚴格遵守黨規(guī)黨紀才能確保黨始終成為團結(jié)統(tǒng)一的戰(zhàn)斗組織。依法治國是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本主張。中國共產(chǎn)黨黨員對法律的信仰程度、遵守程度、執(zhí)行程度直接影響著普通民眾對法律的認同程度。實現(xiàn)依法治國需要執(zhí)政黨的黨員率先樹立法治理念、遵守法律法規(guī)。再一方面，所有黨員想問題辦事情要自覺從規(guī)矩出發(fā)。廣大黨員干部尤其是黨的高級領(lǐng)導干部一定要切實知道什么是黨員干部應(yīng)該做的、什么是黨員干部永遠不能觸碰的。要敬畏黨紀國法、謹記黨紀國法，始終把黨紀國法作為高懸于頭上的“德摩克里斯之劍”，牢記黨紀國法不能違背，身體力行遵守黨紀國法，嚴格按照國家法律和黨規(guī)黨紀的要求行使權(quán)力和權(quán)利，進而把黨紀與國法的要求統(tǒng)一于每個黨員的生活工作中。

三、“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的實現(xiàn)條件

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”作為中國共產(chǎn)黨自我約束、自我規(guī)范的鮮明態(tài)度，作為對所有黨員干部言行舉止的明確要求，并不能自然而然地實現(xiàn)，還需要形成系統(tǒng)性的實現(xiàn)條件。

（一）制度法規(guī)體系的完善是前提，要進一步建設(shè)黨規(guī)黨紀制度體系。制度建設(shè)是貫穿黨的各項建設(shè)的一條紅線，是其他各項建設(shè)的基礎(chǔ)，重視以科學、完善的制度體系來管黨治黨是中國共產(chǎn)黨90多年發(fā)展歷程的寶貴經(jīng)驗總結(jié)。黨內(nèi)成文法規(guī)體系建設(shè)則是制度建設(shè)的核心內(nèi)容。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央把“建制度”“立規(guī)矩”作為管黨治黨的重大舉措，出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，從而為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)夯實了基礎(chǔ)?！包h內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。” 〔11 〕只有建立起完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，才能體現(xiàn)“嚴”、才能實現(xiàn)“嚴”。習近平強調(diào)指出：有紀可依是嚴明紀律的前提，黨的紀律規(guī)定要根據(jù)形勢和黨的建設(shè)需要不斷完善，確保系統(tǒng)配套、務(wù)實管用，防止脫離實際、內(nèi)容模糊不清、滯后于實踐。完善黨規(guī)黨紀的制度體系建設(shè)當前要重點注意以下三個方面：一是要提高黨規(guī)黨紀建設(shè)的科學化、民主化、規(guī)范化水平。黨規(guī)黨紀要為黨的事業(yè)發(fā)展服務(wù)、與客觀情況相一致。在制定黨規(guī)黨紀前必須深入調(diào)查研究，周密部署安排，實現(xiàn)有的放矢，切實貼近黨的建設(shè)和黨員隊伍實際，確保黨規(guī)黨紀的針對性、系統(tǒng)性。必須嚴格遵循黨規(guī)黨紀制定的原則、程序和權(quán)限，加強黨規(guī)黨紀建設(shè)的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌安排，減少隨意性。要進一步提高黨規(guī)黨紀制定的科學化、民主化水平，健全支持黨員有序參與黨規(guī)黨紀的立改廢相關(guān)機制，通過召開座談會、聽證會，鼓勵黨員就草案進行討論等形式吸收黨員的意見和建議，調(diào)動黨員參與黨內(nèi)立法的積極性，增強黨規(guī)黨紀的共識性。完善出臺黨規(guī)黨紀的黨內(nèi)審查機制，健全黨紀黨規(guī)起草發(fā)布前后的論證、審議、評估制度，確保制定的黨規(guī)黨紀緊密銜接、相互配套，符合從嚴管黨治黨的現(xiàn)實要求和客觀規(guī)律，不違背黨章，與國家法律不抵觸，不同位階的黨規(guī)黨紀不沖突，從而提高黨規(guī)黨紀制定的精細化水平。二是要提高黨紀黨規(guī)建設(shè)的及時性、操作性、大眾化水平。要針對黨所處的內(nèi)外部環(huán)境的變化、黨的主要任務(wù)的變化、黨員隊伍的思想行為實際、黨風廉政建設(shè)中出現(xiàn)的突出問題、權(quán)力運行線路中的錯誤易發(fā)節(jié)點等及時制定相應(yīng)的黨紀黨規(guī)。要堅持黨紀黨規(guī)表述的精準化、語言的通俗化，切實使表述客觀準確、含義清晰嚴謹、用詞通俗大眾，從而既保證易于理解、便于掌握、利于執(zhí)行，又能切實提高普通黨員對黨規(guī)黨紀的認可度，也即既要“于法周延”、又要“于事簡便”，減少自由裁量、提高執(zhí)行效率、降低執(zhí)行成本。三是要明確當前黨規(guī)黨紀建設(shè)的重點。從當前黨內(nèi)的實際情況來看，一方面，要把進一步嚴肅黨內(nèi)生活、完善關(guān)于黨內(nèi)生活的制度性規(guī)定作為重點，在黨員的權(quán)利和義務(wù)、黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約、黨的各級組織的工作權(quán)責等方面進一步制度化。另一方面，要把宏觀制度規(guī)定與微觀機制完善結(jié)合起來，把實體性規(guī)定與程序性制度結(jié)合起來，確保各項黨規(guī)黨紀能夠落到實處、得以執(zhí)行。

（二）制度法規(guī)體系的執(zhí)行是保障，要進一步提高黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威。法規(guī)制度的價值在于其能夠得到無例外、不打折的、剛性的執(zhí)行。相對來說，改革開放以來黨內(nèi)的制度供給是比較充裕的，但是制度的執(zhí)行力度、執(zhí)行效果卻不能令人滿意，在一些基層黨組織，甚至連基本的“三會一課”制度都得不到很好的執(zhí)行，遑論其他的諸如保障黨員民主權(quán)利、黨內(nèi)監(jiān)督制約等制度的執(zhí)行。而近年來突出遭人詬病的針對反腐倡廉建設(shè)的“黨委主體責任”及“紀委監(jiān)督責任”的缺失更是一個突出的例證。在一些圍繞反腐倡廉制度執(zhí)行情況的研究中，把當前制度執(zhí)行過程中存在的問題歸結(jié)為如下幾個方面：“虛置執(zhí)行”，重制定、輕執(zhí)行，重形式、輕實效；“有限執(zhí)行”，“采用實用主義的態(tài)度”選擇性執(zhí)行制度，合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行，一切因時因事因人而異；“替代執(zhí)行”，熱衷于搞變通，潛規(guī)則盛行；“對抗執(zhí)行”，蔑視制度權(quán)威，視黨規(guī)黨紀為無物；“過度執(zhí)行”，自由裁剪制度，突破制度邊界。為此，健全黨規(guī)黨紀的執(zhí)行保障機制就成為實現(xiàn)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的重要保障。習近平強調(diào)指出：要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到制度管權(quán)管事管人。一是要明確黨規(guī)黨紀執(zhí)行責任。要進一步明確黨規(guī)黨紀的執(zhí)行、檢查機構(gòu)及其相關(guān)責任，尤其要強化各級黨委（黨組）及紀律檢查機關(guān)的責任。必須強化黨規(guī)黨紀執(zhí)行機構(gòu)權(quán)威，保障相關(guān)機構(gòu)依規(guī)依紀獨立公正行使權(quán)力，確保黨規(guī)黨紀不被異化、虛化、扭曲。二是要健全黨規(guī)黨紀執(zhí)行監(jiān)督機制。依法依規(guī)治黨必須要加強黨內(nèi)各種權(quán)力的監(jiān)督制衡，決不允許出現(xiàn)監(jiān)督的盲點，決不能有不受監(jiān)督的權(quán)力，決不能存在沒有責任的權(quán)利。因此既要加強對黨規(guī)黨紀執(zhí)行情況的監(jiān)督，也要加強對執(zhí)紀機構(gòu)的監(jiān)督制約。要進一步提高黨規(guī)黨紀執(zhí)行情況的公開力度，保障黨員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。完善黨規(guī)黨紀執(zhí)行責任追究制度，既要追責執(zhí)行黨內(nèi)制度不嚴的相關(guān)組織和個人，也要嚴肅查處權(quán)力濫用、徇私舞弊等行為。三是要強化自上而下的帶動責任。由于中國共產(chǎn)黨的組織模式、權(quán)力運行機制等因素的影響，黨內(nèi)高層對黨規(guī)黨紀的態(tài)度直接影響到制度的權(quán)威性。如果黨規(guī)黨紀只對下不對上，給某些人留下例外的空間，則黨規(guī)黨紀的嚴肅性、權(quán)威性必然要受到懷疑。為此，要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

（三）塑造黨內(nèi)法規(guī)制度文化是基礎(chǔ)，要進一步增強全黨的法規(guī)制度意識。黨規(guī)黨紀不僅體現(xiàn)為各種條文，更體現(xiàn)為一種靈魂深處的思維模式和行為習慣。法規(guī)制度文化是制度建設(shè)的精髓和靈魂，它引領(lǐng)著黨規(guī)黨法、各項規(guī)章制度建設(shè)的方向，使其鮮活、有效、嚴肅而富有生命。黨內(nèi)規(guī)章制度文化體現(xiàn)的是黨員對待各種規(guī)章制度的基本態(tài)度和價值取向。黨內(nèi)是否具備法規(guī)制度文化是能否實現(xiàn)依法依規(guī)管黨治黨的基礎(chǔ)，黨員是否具備尊重規(guī)矩、尊重規(guī)則的意識是能否遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)。但從目前的黨內(nèi)文化乃至民族文化的表現(xiàn)來看，“刑不上大夫、禮不下庶人”，權(quán)大于法、官大于民等諸如此類的人治觀念依然有很大的市場，尊重法律、尊重制度、遵守規(guī)則的觀念還非常淡薄。相比較而言，當前塑造黨內(nèi)制度文化的任務(wù)遠比出臺成文制度的任務(wù)更為繁重，實現(xiàn)起來也更為艱難。為此，一是要突出制度建設(shè)的文化引領(lǐng)。文化是制度的核心要素，是判斷制度良劣的基本標識。黨規(guī)黨紀不僅要體現(xiàn)規(guī)范和約束，更要體現(xiàn)號召和引領(lǐng)?！盀槿嗣穹?wù)”是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)文化的核心理念，既是黨規(guī)黨紀建設(shè)的合理性、合法性源泉，也是需要用制度來保障的價值取向。為此，要著力探究把價值要求納入制度建設(shè)的路徑，切實讓黨規(guī)黨紀成為蘊含著黨的宗旨的、富有價值意蘊、體現(xiàn)倫理導向的制度。二是要加大宣傳教育。要通過各種形式的宣傳教育活動，尤其要把學習黨規(guī)黨紀作為基層組織“三會一課”的重點內(nèi)容，要通過違紀違規(guī)的警示性教育、黨員干部培訓機構(gòu)的常規(guī)性教育、黨內(nèi)的集中性教育等手段，著力讓黨員樹立崇尚黨規(guī)、敬畏黨紀的信念。三是要嚴肅黨內(nèi)生活。觀念的養(yǎng)成不僅要靠教育更要靠實踐，黨內(nèi)生活是政黨訓練其成員的基本平臺。人的社會化只能是在社會實踐中完成，黨員的政治化必須在嚴肅的黨內(nèi)生活中完成。培育黨員制度觀念也需要經(jīng)過實踐的體驗。為此，要把黨規(guī)黨紀作為黨員在黨的生活實踐中必須嚴格遵循的唯一準則，把依規(guī)依紀調(diào)整規(guī)范黨內(nèi)生活作為處理黨內(nèi)關(guān)系的唯一方式，在鮮活而嚴肅的黨內(nèi)生活實踐中增強黨員的黨性意識、紀律意識、規(guī)則意識。

總之，黨要管黨、從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨的一貫方針?！?2 〕 在不同的歷史時期，管黨治黨有不同的方法和路徑。由于內(nèi)外部環(huán)境的限制，諸如頻繁的戰(zhàn)事、區(qū)域的分割等，革命戰(zhàn)爭年代的管黨治黨活動帶有一定的隨意性。一方面，成熟完善的黨規(guī)黨紀很難系統(tǒng)地建立；再一方面，黨規(guī)黨紀的監(jiān)督、執(zhí)行也有比較大的困難。在新中國成立以后，黨有了依法依規(guī)管黨治黨的堅實政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，也形成了一些制度規(guī)定，但由于我們對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的認識不是太深刻，依靠制度管黨治黨的理念沒有完全確立。十一屆三中全會之后，制度建設(shè)成為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，出臺了一系列黨內(nèi)規(guī)章，但體制機制的轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型，制度的建立、銜接滯后于實踐的發(fā)展，而急劇變動的社會現(xiàn)實也為命令代替制度、權(quán)威超越法規(guī)的較隨意治理方式提供了存在的土壤，導致存在黨規(guī)黨紀執(zhí)行失之于寬、失之于軟、失之于差異化對待的問題。在新的歷史時期，依靠完善的、穩(wěn)定的成文性黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨已成為必然而可行的選擇?！包h規(guī)黨紀嚴于國家法律”的論斷，既表明了以習近平為總書記的黨中央從嚴管黨治黨的鮮明態(tài)度和擔當精神，也體現(xiàn)了新形勢下管黨治黨的基本方略和核心路徑。

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責任編輯 陳 鵑