再探政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)方法

作者簡介：李桂芹（1972.04-），女，江蘇省射陽人，射陽縣金融與企業(yè)上市工作辦公室副主任，高級(jí)會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師、注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師。

摘要：當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長的基本機(jī)制。然而，我國的財(cái)政支出尤其是地方財(cái)政支出在績效管理上顯得薄弱，績效考核機(jī)制、財(cái)政支出的指標(biāo)和策略存在缺陷，極大地影響大局中的我國財(cái)政狀況，需要優(yōu)化地方財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)方法。論文對(duì)有關(guān)地方政府支出的績效評(píng)價(jià)方法問題提出了一系列優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；財(cái)政支出；績效評(píng)價(jià)

一、地方政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)存在的問題

由于我國地方財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)等尚在試點(diǎn)中，在評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果的處理等方面存有很多不盡人意的地方。

1、績效評(píng)價(jià)方法亟待改進(jìn)

長期以來，地方政府績效評(píng)價(jià)只是由一些政府部門的人員實(shí)行打分，沒有專業(yè)的指標(biāo)和權(quán)重，也缺乏專業(yè)人員的參與，從宏觀層面上說，也沒有專業(yè)的法律法規(guī)或者規(guī)章的做參照，只是參照中央和省廳一些部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行財(cái)政支出評(píng)價(jià)，專業(yè)性的數(shù)據(jù)模型和理論研究全然沒有。這一問題在一些縣級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)中尤為厲害，這些地方的績效評(píng)價(jià)也沒有指標(biāo)體系做依托，所依據(jù)的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)又有不完整、不健全甚至違規(guī)之處。從整個(gè)國家層面上看，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)我們?nèi)狈?jīng)驗(yàn)積累，即便是制定出來的一些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是實(shí)用性差，在另一方面，地方政府支出績效評(píng)估的方法大部分檢索于決算數(shù)據(jù)，從績效評(píng)價(jià)理論來看，沒有專家以及大眾的評(píng)價(jià)，只是依靠一些指標(biāo)和公式算出來。

2、績效評(píng)價(jià)內(nèi)容和層次方面存有不足

地方財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)多為在內(nèi)容和層次方面存有不足，內(nèi)容的一些評(píng)估的重點(diǎn)只看是否合法合規(guī)，效益怎樣鮮有關(guān)注。說到底，現(xiàn)在地方政府進(jìn)行的績效評(píng)價(jià)和審計(jì)差不多，還是看財(cái)政等支出和政策法規(guī)規(guī)定是否抵觸，而評(píng)價(jià)效益情況被擱置不問。評(píng)價(jià)的對(duì)象限定為某一單個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目的綜合分析卻無從涉及。從理論和實(shí)踐來看，財(cái)政支出績效考核不僅包含合規(guī)性審計(jì)和評(píng)估的效率方面，還包括社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境和影響評(píng)估的消費(fèi)行為的自然環(huán)境。在評(píng)價(jià)中，所依據(jù)的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)總體來看很不全，縣一級(jí)的部門的評(píng)價(jià)，其績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)更少，標(biāo)準(zhǔn)單一，政府、部門、單位和項(xiàng)目四個(gè)級(jí)別的評(píng)價(jià)流于形式。由于財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，就造成了一些部門乃至政府無法掌握財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用和使用后的績效效果，這種影響還會(huì)危及到政府的財(cái)政預(yù)算。

3、評(píng)價(jià)結(jié)果不具備約束力

地方財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象沒有直接約束，評(píng)價(jià)結(jié)果的相關(guān)內(nèi)容僅保存為一個(gè)工程文件，而不是當(dāng)成財(cái)政部門支出安排的重要參考依據(jù)。這就使得轟轟烈烈的財(cái)政支出績效評(píng)估只是形式上的，財(cái)政支出的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)管理投資和分配預(yù)算方面的制約作用無法顯現(xiàn)，評(píng)價(jià)的結(jié)果不能體現(xiàn)有效性，因而也達(dá)不到財(cái)政支出評(píng)價(jià)的目的，這也將在某種水準(zhǔn)上影響到財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作。

二、優(yōu)化政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)方法的再設(shè)想

財(cái)政支出有其剛性特征，然而現(xiàn)行的績效評(píng)價(jià)體系又存有不足，因而需要我們借鑒西方國家績效評(píng)價(jià)的一些通常做法，在以下幾個(gè)方面可以優(yōu)化：

1、建立有效的指標(biāo)體系

我們的目標(biāo)是建立起立體化和多層面的指標(biāo)模型，形成體系。這一模型中，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的指標(biāo)，也要有專門的指標(biāo)，還要有這兩類指標(biāo)的結(jié)合指標(biāo)，此外，還要有兼顧政府長期的利益和短期的利益。在模型手段上，設(shè)計(jì)還要兼顧政府財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性和效率的問題。對(duì)政府財(cái)政資金使用的績效評(píng)價(jià)中，資金投入的項(xiàng)目、怎樣控制和評(píng)價(jià)應(yīng)該作為重點(diǎn)，這樣的評(píng)價(jià)最好引進(jìn)第三方的評(píng)價(jià)機(jī)制。從績效支出評(píng)價(jià)的內(nèi)容上考量，指標(biāo)上可以設(shè)定5個(gè)：效率指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、管理指標(biāo)、績效指標(biāo)、投資和支出這些指標(biāo)一個(gè)都不能少。在這些指標(biāo)下面，還需要有和上列指標(biāo)不一樣的指標(biāo)，以供指標(biāo)的下級(jí)使用。評(píng)價(jià)實(shí)踐中，績效評(píng)價(jià)和所在地區(qū)結(jié)合在一起的，需要結(jié)合其特點(diǎn)進(jìn)行，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府支出的整體性能的評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)中納入部分公式化有利于保證財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)正常進(jìn)行。

2、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)層次的完善

項(xiàng)目績效，單位支出績效，部門的支出績效和綜合績效構(gòu)成了財(cái)政支出績效的評(píng)價(jià)。項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)對(duì)象和項(xiàng)目受益關(guān)系者密切相關(guān)?？冃гu(píng)價(jià)達(dá)到這一水平，就會(huì)推動(dòng)著財(cái)政資金的整體效率的提高；單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的對(duì)象為二次或福利支出的預(yù)算基層單位，單位績效考核的基礎(chǔ)是財(cái)政部門，這直接反映了效益和支出的整體效益對(duì)績效評(píng)估的影響；部門支出績效管理的重點(diǎn)是政府各部門支出效益情況的績效評(píng)估，這個(gè)級(jí)別是基于支出的績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。這方面其相互之間的聯(lián)系和區(qū)別還是比較明顯的。一是相互目的相同，是為了提高財(cái)政資金收益；二是有清晰的層次。評(píng)價(jià)部門和單位主要看其績效，考核一個(gè)部門支出的當(dāng)以績效評(píng)價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)；三是差異性是項(xiàng)目效益評(píng)估之間的顯著特征，項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，而部門績效主要集中在管理效率的評(píng)價(jià)，綜合績效評(píng)價(jià)主要進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。

3、實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的理念和預(yù)算方式的轉(zhuǎn)變

各單位資金的使用必須要經(jīng)過授權(quán)，這樣的觀念需要加強(qiáng)，因?yàn)檫@涉及到責(zé)任和意識(shí)問題。在我們國家里，有關(guān)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作才開始，還有很多工作要做，宣傳和推廣必不可少。在推廣中，單位和部門領(lǐng)導(dǎo)要十分重視，還需要具體工作的部門領(lǐng)導(dǎo)的支持和配合。在推廣中，要做到難易適度，點(diǎn)面結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其實(shí)，財(cái)政基金支出績效評(píng)價(jià)，有著事前、事后監(jiān)督，事后看效果的作用，這就會(huì)進(jìn)一步起到對(duì)資金的使用的監(jiān)控力度，對(duì)各部門預(yù)算管理的改進(jìn)和監(jiān)督也有重要作用，并能有效的進(jìn)行資金投資風(fēng)險(xiǎn)的控制?？冃У母倪M(jìn)是緩慢和循序漸進(jìn)的，不可操之過急。地方政府要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，科學(xué)的制定有關(guān)政策法規(guī)，對(duì)財(cái)政支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)地方政府的行政改革。

4、注重財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作結(jié)果的運(yùn)用

評(píng)價(jià)各單位、各責(zé)任人的財(cái)政支出工作的重要依據(jù)就是績效評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)該包括在審核過程中，作為財(cái)政信息庫的組成部門，應(yīng)提高財(cái)政支出的效率，改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為未來預(yù)算提供所述基礎(chǔ)上的信息。因此，我們應(yīng)該確定評(píng)估的工作目的和計(jì)劃、流程，約束績效評(píng)價(jià)，在理論和實(shí)踐的結(jié)合上認(rèn)真修訂財(cái)政支出應(yīng)用管理辦法，指導(dǎo)全國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高項(xiàng)目質(zhì)量的基礎(chǔ)以此評(píng)價(jià)結(jié)果作為重要依據(jù)，還應(yīng)制定詳細(xì)的實(shí)施方法，以供一個(gè)類別的項(xiàng)目進(jìn)行參考。為了控制和監(jiān)督財(cái)政支出的行為，還需要完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的約束力量。在目前的實(shí)踐中，存在著財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系不完善，法律法規(guī)還不健全的狀況，從而導(dǎo)致出現(xiàn)缺乏可用的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的體系和評(píng)價(jià)結(jié)果的約束，實(shí)際評(píng)估工作流于形式，在很大水準(zhǔn)上對(duì)績效評(píng)估深入有效地持續(xù)下去造成影響。因此，在今后的工作中，應(yīng)該研究和制定財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的詳細(xì)辦法提到議事日程，對(duì)運(yùn)用評(píng)估的目的、范圍、流程、權(quán)限和成果應(yīng)用的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，作出明確規(guī)定，以提高財(cái)務(wù)績效支出權(quán)威的評(píng)估工作水平。（作者單位：射陽縣金融與企業(yè)上市工作辦公室）

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