我國政府公共服務(wù)供給精細(xì)化路徑研究

趙敏

[摘 要]隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的成就卓越，但是在政府的公共服務(wù)領(lǐng)域，我國政府面對快速發(fā)展的公民訴求卻表現(xiàn)出了很多問題，如何提高政府的公共服務(wù)供給能力成為了擺在我們面前非常迫切的問題，對我們政府公共服務(wù)供給精細(xì)化問題的研究，主要通過政府角色的定位、職能人員的意識、管理過程以及供給內(nèi)容等方面入手，對我國政府公共服務(wù)供給精細(xì)化的路徑選擇提供建議。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；供給；精細(xì)化；路徑選擇

[中圖分類號]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）04 — 0051 — 03

一、我國政府公共服務(wù)供給精細(xì)化的現(xiàn)狀分析

隨著我國物質(zhì)水平的發(fā)展，公民對于社會公共服務(wù)的訴求也越加強(qiáng)烈，對于政府而言，如何在提供公共服務(wù)的過程中變得更加效能也變得迫在眉睫。所以政府公共服務(wù)供給精細(xì)化的推進(jìn)就有了極為重要的意義。就目前我國在理論界以及實務(wù)中的探索現(xiàn)狀來看，雖然取得了一定成效，但是其公共服務(wù)供給精細(xì)化過程中所表現(xiàn)出的缺失還是普遍存在，這無疑對我們政府公共服務(wù)供給精細(xì)化推進(jìn)進(jìn)程造成了阻礙。

（一）政府在公共服務(wù)中的角色缺失或角色沖突

政府職能從其定位來講，精細(xì)化就要求政府能在公共服務(wù)的供給上要求其各個部門以及崗位都能夠在職能上進(jìn)行充分的定位，并保證其精準(zhǔn)性，準(zhǔn)確而言就是權(quán)與責(zé)需要明確，職能能夠在整體的層面上進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公民的訴求能夠找到所對應(yīng)的職能部門，而且職能部門之間權(quán)責(zé)邊界清晰。而就我國目前的政府公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀來看，職能定位時出現(xiàn)了很多角色上的缺失現(xiàn)象，政府在公共服務(wù)供給的履行上表現(xiàn)出了缺位，造成公共事務(wù)無人管理的空白，公民的訴求無法得到回應(yīng)，而另外一種就是政府在公共服務(wù)中的角色沖突現(xiàn)象，也就是政府在職能上的重疊和交叉，這種交叉重疊的現(xiàn)象會造成公共事務(wù)上出現(xiàn)管理上的混亂，從而也增大了公民在訴求成本。

上述兩種現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是毫無根由的，在政府角色的缺失問題上，一方面是由于我國高速增長的公民訴求，而我國政府在公共服務(wù)的供給中多還采用原有的粗放型的組織架構(gòu)，所以造成具體職能的履行時常常發(fā)生缺位的現(xiàn)象，這就使得政府在越來越重的社會責(zé)任問題上與公民的具體需求相脫節(jié)，各個部門之間沒有具體職能的精細(xì)化架構(gòu)，在沒有進(jìn)行具體規(guī)定的情況下，就可能出現(xiàn)無人管的現(xiàn)象。而政府職能崗位上的交叉和重疊也是精細(xì)化缺失的重要體現(xiàn)之一，在政府組織架構(gòu)上采用的是橫向和縱向的分工與節(jié)制，其中橫向是所表現(xiàn)出的是具體職責(zé)的分工，而縱向上表現(xiàn)出的上令下行。作為這種組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計者韋伯認(rèn)為，這種設(shè)置有著不可替代的優(yōu)勢，“對各種具體工作進(jìn)行分工，最好把干部培養(yǎng)成專家，并在實際中不斷的深入培訓(xùn)”。①但是在實踐運行的過程中卻出現(xiàn)了問題，我們在社會的公共服務(wù)供給上，其復(fù)雜性和碎片化程度不斷的加深，這就與專業(yè)化的預(yù)估背道而馳。從橫向來看，各個公共服務(wù)部門之間的職能交叉重疊容易造成部門之間對于公民訴求的推諉，也可能造成管理的混亂，難以協(xié)調(diào)。從縱向來看上級政府容易大包大攬，甚至是越權(quán)管理，或者另外一種極端就是無視下屬部門的所作所為，任由事態(tài)的惡化，這無疑造成了政府公共服務(wù)的提供上效能的低下，也加深了公民與政府之間的訴求矛盾。

（二）管理者缺乏精心服務(wù)的負(fù)責(zé)意識

在對政府公共服務(wù)提供的理論研究上，學(xué)者認(rèn)為其中不可或缺的因素就是管理者是否具備精心服務(wù)的意識和態(tài)度，這也是管理精細(xì)化得以具體實施的起點所在。管理者始終堅持自身的工作職責(zé)，將小事做細(xì)，在明確了權(quán)與責(zé)的同時對自身執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)和高要求，具體而言就是要求管理者不僅僅在意識上要形成對工作負(fù)責(zé)，做到精益求精，養(yǎng)成高度的公共責(zé)任意識。還有學(xué)者認(rèn)為，政府職能應(yīng)該從責(zé)任倫理的角度出發(fā)，公共服務(wù)人員應(yīng)該做到的是“在其位二謀其政”。而近年來提出的新公共服務(wù)倫理來看，行政人員所需要的是對公共服務(wù)特殊性質(zhì)理解和充分的贊賞，從而使自己成為組織架構(gòu)中的典范。

而在我國政府公共服務(wù)的具體實踐當(dāng)中，對于自身職責(zé)忽視的情形屢見不鮮，有些政府行政人員在其日常工作所表現(xiàn)出來的不僅僅是態(tài)度消極，具體事務(wù)上進(jìn)行推諉，服務(wù)意識非常的淡薄，根本沒有做到依法履行自身職責(zé)，這無疑和我們所要求的政府公共服務(wù)供給精細(xì)化對于管理者強(qiáng)烈服務(wù)意識以及負(fù)責(zé)的態(tài)度還存在很大的差距。

（三）政府公共服務(wù)管理過程中不規(guī)范

政府公共服務(wù)的供給最左還是要落實到過程中來，過程的保障才能確保預(yù)期結(jié)果的出現(xiàn)。而我國目前政府架構(gòu)的設(shè)置上，其重大的缺陷在于職能部門既可能因為缺少規(guī)范而使得發(fā)理性基礎(chǔ)的缺失，另一方面又可能過于的保守和僵化，“這種極端拘泥于形式的行為，有時被稱作為繁文縟節(jié)”①而在我國的現(xiàn)狀來看，其公共服務(wù)的過程往往表現(xiàn)的過于隨意化，在運作流程上以及資源的整體配置上表現(xiàn)的不規(guī)范，離標(biāo)準(zhǔn)化的距離就差的更遠(yuǎn)，這也是政府公共服務(wù)管理過程中精細(xì)化缺失的又一重要表現(xiàn)。

“管理的靈活也許是一種藝術(shù)，但是流程的靈活肯定是一種災(zāi)難。”②政府在公共服務(wù)的提供過程當(dāng)中，行為是否規(guī)范，具體流程是否精細(xì)化成為衡量政府公共服務(wù)精細(xì)化的指標(biāo)之一，精細(xì)化管理要求需要的是管理者在重要、核心、關(guān)鍵的職能崗位上制定更加規(guī)范化的工作標(biāo)準(zhǔn)，并加以嚴(yán)格控制。而在我國的政府公共服務(wù)的供給管理實踐中，一些職能部門雖然也執(zhí)行了具體的工作制度以及辦事職能，但是制度與具體的實施缺存在著很大的差距。這一方面和我們具體的制度在設(shè)計時，過于框架化、抽象化是分不開的，另外一方面，規(guī)范在覆蓋程度上也不盡人意，這無疑加大了工作人員在具體事務(wù)中的自由裁量權(quán)，這對于公共服務(wù)質(zhì)量的提升造成了很大的影響。

在精細(xì)化的政府公共服務(wù)提供過程中，以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效能為追求目標(biāo)，以此形成“既講行政效率，又講經(jīng)濟(jì)效益；既不主張高成本上的高效率，又反對低成本上的低效率”的新理念。③在我國政府的公共服務(wù)供給中，從3E的目標(biāo)來看，其投入產(chǎn)出比并不如人意。在我國的公共服務(wù)供給過程中，資源配置的不合理往往表現(xiàn)為兩方面，一是資源并沒有按照真正的需求進(jìn)行合理的配置，缺乏資源配置的支撐，其公共服務(wù)質(zhì)量可想而知，而另一方面則是政府的資源配置還導(dǎo)致了一定程度上錯誤方向的出現(xiàn)，從而造成了公共資源的極大浪費，“政績工程”、“面子工程”使得資源配置的方向出現(xiàn)了大量的問題，資源效能的發(fā)揮也受到了很大的限制。

再次，在政府公共服務(wù)供給規(guī)范化問題上，同時也作為過程保障的最后環(huán)節(jié)，也就是評估的標(biāo)準(zhǔn)化，這也是我們驗收政府公共服務(wù)供給是否做到精細(xì)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其實這一評估的過程就是公共服務(wù)的績效狀況。在整個公共服務(wù)質(zhì)量保證的過程中，評估作為驗收環(huán)節(jié)同樣也發(fā)揮著管理工具的角色，而精確并具有標(biāo)準(zhǔn)化的評估能夠及時有效的糾正質(zhì)量管理過程中出現(xiàn)的問題，也能保障預(yù)期結(jié)果的順利實現(xiàn)。政府公共服務(wù)的供給，其精細(xì)化的表現(xiàn)就是在于評估要進(jìn)行量化、標(biāo)準(zhǔn)化以及精準(zhǔn)化，而這一點在我國對于公共服務(wù)的評估的模糊現(xiàn)狀卻是南轅北轍，要求的不統(tǒng)一不僅使得標(biāo)準(zhǔn)不具有可參考性，也發(fā)揮不了評估應(yīng)該發(fā)揮的監(jiān)督、糾正以及反饋作用。

（四）政府公共服務(wù)供給結(jié)果缺乏有效性

政府公共服務(wù)精細(xì)化要求公共服務(wù)產(chǎn)品具有高產(chǎn)出性，而我國在公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)上卻表現(xiàn)出了嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，這種不均衡常表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間或者是地區(qū)之間的差距。從現(xiàn)有的各項社會調(diào)查中我們可以清晰的看見，無論是醫(yī)療保障、教育等資源，都明顯都出現(xiàn)了不均衡的現(xiàn)象。其次是在供給結(jié)果的細(xì)節(jié)化上所表現(xiàn)的程度不高，雖然政府已經(jīng)對公共服務(wù)的供給體系進(jìn)行了精細(xì)化的設(shè)計和安排，但是這與供給所取得的實際效果卻還相差甚遠(yuǎn)，這就和政府服務(wù)供給細(xì)節(jié)化的原因息息相關(guān)，例如真正存在訴求的公民卻沒有及時有效的獲取供給信息，這樣的細(xì)節(jié)就可能導(dǎo)致政府公共服務(wù)結(jié)果實施的效果大打折扣。

二、推進(jìn)我國政府公共服務(wù)供給精細(xì)化的路徑選擇

不斷地推動我國政府的公共服務(wù)供給的精細(xì)化在實踐層面或者理論層面都具有重大意義。經(jīng)過對我國現(xiàn)狀的分級以及國外成功經(jīng)驗的分析，本章將推出一些符合國情的供給精細(xì)化的路徑，以供選擇之用。

（一）培育我國政府公共服務(wù)供給精細(xì)化的理論

首先，行政人員要建立起正確的職業(yè)倫理觀。作為工作主體的公務(wù)員，在公共行政領(lǐng)域要遵守法制第一、清廉第一、公益第一和服務(wù)第一等行為準(zhǔn)則，樹立公務(wù)員積極的職業(yè)價值觀對于推動我國公共服務(wù)供給精細(xì)化有著非常特殊的意義。從行為心理學(xué)的方面看，公務(wù)員之所以能夠具有為人民服務(wù)的態(tài)度，一個重要的原因是其能夠在為人民服務(wù)中獲得成就感和滿足感。所以，若要我國公務(wù)員能夠在公共服務(wù)的供給中做到精細(xì)化，就一定要注意他們的內(nèi)心的取向如何變化，需要努力樹立正確的公務(wù)員職業(yè)道德倫理觀。

職業(yè)倫理觀是一個經(jīng)歷了積極生成與消極規(guī)約的不斷發(fā)展的進(jìn)程。只有建立了積極地職業(yè)倫理觀才能夠達(dá)到內(nèi)外兼修的良好狀態(tài)。內(nèi)在的培養(yǎng)要政府相關(guān)部門能夠提供加強(qiáng)公共利益的價值取向，使得公務(wù)員有種強(qiáng)烈的社會責(zé)任感。外在的規(guī)約要通過一系列的守則、制度來達(dá)到渴望的效果。做法就是先通過不斷地教育宣傳，培養(yǎng)公務(wù)員一種積極的職業(yè)價值觀，這種價值觀必須強(qiáng)調(diào)兩個層次；一是社會責(zé)任感，二是“群眾導(dǎo)向”的服務(wù)意識。然后再建立職業(yè)倫理相關(guān)的法規(guī)，其內(nèi)容應(yīng)該是具體的，能夠讓公務(wù)員清楚地領(lǐng)會其含義，以書面文件的形式下發(fā)相關(guān)各個政府部門，指導(dǎo)公務(wù)員的日常工作。

其次，加大對政府精細(xì)化管理組織文化的宣傳。政府的組織文化對公務(wù)員有著積極深遠(yuǎn)的影響，其表現(xiàn)為公務(wù)員會無意識的遵守其所在單位的固有的行事秩序。其實一種健康又積極的政府組織文化是能夠從本質(zhì)上改變公務(wù)員的消極的觀念的，使之拜托原有的“默認(rèn)的”行事方式，接受新的整體行為模式?；诖?，在我國推進(jìn)政府公共服務(wù)的供給精細(xì)化就必須建立起相關(guān)的政府組織文化。精細(xì)化管理理念應(yīng)當(dāng)大力推廣，使之成為公務(wù)員的價值觀、行為指南、共同的工作態(tài)度和理想追求，將其嚴(yán)、準(zhǔn)、細(xì)、精的做事理念滲透到政務(wù)工作的方方面面以及每個公務(wù)員的內(nèi)心。自上而下，政府相關(guān)部門的高層管理人員首先進(jìn)行學(xué)習(xí)，主動提高。在決策制定、方案提出和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)起到帶頭作用，充分做到以身作則，并對下級執(zhí)行人員提出執(zhí)行要求，做到最好的各個服務(wù)水平。有了正確的方案和執(zhí)行以后，就要做到全體人員對于此方案的認(rèn)同。

（二）優(yōu)化我國政府公共服務(wù)供給的組織設(shè)計

首先，在我國大部制的思路下整合我國公共服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)。大部制就是將那些職能相近的或是業(yè)務(wù)相似的部門給予集中合并為一個部門，以減少部門間的工作交叉和重疊，減少不必要的浪費，避免部門之間可能出現(xiàn)的討價還價、利益沖突而影響工作的進(jìn)行，從而提高工作效率，因此，大部制改革應(yīng)當(dāng)在我國政府系統(tǒng)內(nèi)得到貫徹。在現(xiàn)代，部門的分工通常是按照專業(yè)的不同來分工的原則進(jìn)行的，對各自工作進(jìn)行專業(yè)高效管理。事實上，一個部門能夠做到面面俱到是不可能的，因此部門與部門之間出現(xiàn)了職能以及工作上的重疊就不足為奇了，同時部門間的管理空白區(qū)域也會出現(xiàn)，造成某些領(lǐng)域的管理缺失，這就與本文所分析的政府公共服務(wù)供給精細(xì)化不相符合。所以根據(jù)大部制的思路，該合并的合并，該撤銷的撤銷，這就能夠符合要求了。

其次，在大部制改革的同時，也要對政府各個公共服務(wù)部門的職權(quán)和責(zé)任進(jìn)行明確的分工。各個公共部門明確的定位了權(quán)責(zé)分工，在工作的安排上就能夠更加匹配和精確，便于理清楚政府內(nèi)錯綜復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系，工作最能夠有效地實施和科學(xué)的管理。政府部門公共服務(wù)的精細(xì)化供給的每一個責(zé)任和職能都能夠落實到每一個公務(wù)員身上，使得每一個人都處于最為配置精確的狀態(tài)。要達(dá)到此種工作狀態(tài)需要從全責(zé)分工的橫向和縱向兩個維度來入手：從橫向上看：每一項工作都應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)的分配方式和理性的邏輯結(jié)構(gòu)，從政府部門直至具體崗位的公務(wù)員這樣由上至下的順序不斷分解為若干個單元，指導(dǎo)做細(xì)致為止。然后根據(jù)工作的需要規(guī)定每個相應(yīng)公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)，這樣就可以明確先關(guān)責(zé)任人，并且可以明確相應(yīng)的后果，避免了權(quán)責(zé)模糊；在縱向上，要明確上下級之間的全責(zé)界限，一般而言，能夠基層處理的問題，上層不要插手，要積極放權(quán)。基層無法處理的事情，要及時轉(zhuǎn)到上級來進(jìn)行及時的解決，在整體上形成命令統(tǒng)一、一縱到底、順暢執(zhí)行的組織架構(gòu)。

（三）基于公民公共需求導(dǎo)向完善我國政府公共服務(wù)供給決策機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)提高公共服務(wù)部門在決策時后的科學(xué)化程度。所謂提高科學(xué)化程度，就是政府公共部門在針對某些問題進(jìn)行決策的之前，能夠認(rèn)真的進(jìn)行全民的調(diào)研，充分收集信息，按照公民利益最大化的原則來進(jìn)行方案的制定，同時能夠進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測方案實施后可能出現(xiàn)的結(jié)果。

想要做到科學(xué)化，第一要強(qiáng)化科學(xué)決策制度的建設(shè)。正所謂無規(guī)矩不成方圓，一個龐大的體系若想科學(xué)、高效、持久的運行，沒有一套科學(xué)的制度作為約束是絕對不行的。因此一個良好的制度是進(jìn)行政府部門精細(xì)化供給進(jìn)行的前提，良好的制度是一個必要的保障。第二，方案制定的好壞不是由公務(wù)員決定的，而是要根據(jù)群眾的切實需求來制定方案才是好方案。因此，在制定決策方案之前就要充分的進(jìn)行信息收集，充分了解民意，這樣才能夠做到?jīng)Q策符合民眾所需，讓百姓滿意。因此政府要形成公民導(dǎo)向意識，改善公民需求信息的處理，加強(qiáng)信息收集，增加物財人的投入。

（四）推進(jìn)精細(xì)化的政府公共服務(wù)流程再造

精細(xì)化的政府公共服務(wù)供給表現(xiàn)在供給運行中的每一個環(huán)節(jié)，所以對流程的不斷優(yōu)化和改進(jìn)是精細(xì)化管理的主要特征。對于當(dāng)今科技高度發(fā)展的社會，我們需要充分利用信息技術(shù)的成果，確立信息化的公共服務(wù)流程，這也是政府公共服務(wù)流程再造的必要環(huán)節(jié)之一。例如在很多政府網(wǎng)站中已經(jīng)開通了政府郵箱，能夠使得政府公共服務(wù)的供給更加方便公民的生活，貼近公民的真實訴求。其次是在運用信息科技的同時，還需要注意人文關(guān)懷的注入，政府并不是規(guī)章的執(zhí)行機(jī)器，正如羅伊.亞當(dāng)所說，僅僅是效率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要想組織中的人都能夠體面而有尊嚴(yán)的生活方式，就需要有公民參與到其中來。

其次是建立標(biāo)準(zhǔn)化的政府公共服務(wù)供給評估機(jī)制，不僅僅是政府，任何行業(yè)都需要有合理的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行結(jié)果的評判，所以也可以說沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)化管理就無從談起。首先就要從國家的整體層面上設(shè)立服務(wù)供給的基本標(biāo)準(zhǔn)，在這一點，很多西方國家就對公共服務(wù)領(lǐng)域的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了系統(tǒng)性的國家規(guī)定，可以先由國家制定具體目標(biāo)，再由地方政府根據(jù)自身具體的情況來講公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，從而減少各行政區(qū)域之間的無益性支出。其次是要盡快的建立起某一具體領(lǐng)域的公共服務(wù)供給的技術(shù)評估標(biāo)準(zhǔn)，例如在客觀評估的基礎(chǔ)之上，確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，從而較少轉(zhuǎn)移支付中存在的隨意性和盲目性。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕周三多.管理學(xué)——原理與方法〔M〕.上海： 復(fù)旦大學(xué)出版社， 2007：387.

〔2〕羅伯特·阿格拉諾夫，麥克·麥圭爾.協(xié)作性公共管理： 地方政府新戰(zhàn)略〔M〕.李玲玲， 鄞益奮.譯.北京： 北京大學(xué)出版社， 2007：22-23.

〔3〕珍妮·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵〔M〕.丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社， 2010.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕