我國政府審計獨(dú)立性的思考

[摘要]審計是一種評價和鑒證業(yè)務(wù)，對獨(dú)立性有著特殊要求，國家審計也不例外。內(nèi)部審計之所以不能取代外部審計就是因為其獨(dú)立性受限。審計署是我國執(zhí)行政府審計的部門，屬于國務(wù)院的下轄單位，主管全國的審計工作。我國政府審計的獨(dú)立性是比較差的，屬于行政機(jī)構(gòu)管轄，這對審計工作的開展有著相當(dāng)不利的影響，其效能和公信力容易遭受質(zhì)疑。我國的政府審計機(jī)構(gòu)應(yīng)該獲得更高的獨(dú)立性，最好能重新設(shè)計制度，從國務(wù)院獨(dú)立出來，成為獨(dú)立的部門，發(fā)揮其應(yīng)有的審計職能。

[關(guān)鍵詞]政府審計；獨(dú)立性；制度設(shè)計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.163

審計是一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，通過接受委托，按照事先給定的標(biāo)準(zhǔn)，以特定程序收集審計證據(jù)，并將其與給定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，最后就證據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)的符合程度發(fā)表意見且把結(jié)果傳遞給委托方。審計的最原始目標(biāo)是通過提高可信度增加財務(wù)信息的價值，這就需要審計人員做到公正客觀，不偏不倚（公允），且具有專業(yè)勝任能力。而獨(dú)立性是影響審計人員公正性、客觀性的最重要因素。如果失去了獨(dú)立性，審計將毫無價值，無法增強(qiáng)信息的公信力，外部人的疑慮也無法得到改善。所以，增強(qiáng)審計獨(dú)立性一直是提高審計質(zhì)量的重要手段之一，國家審計也不例外。

我國的政府審計隸屬于最高行政機(jī)構(gòu)國務(wù)院，更像是內(nèi)部審計，獨(dú)立性不強(qiáng)，為了使其更加具有公信力和執(zhí)行力，審計署的獨(dú)立性應(yīng)該得到加強(qiáng)，從而能夠更好地適應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督工作和反饋工作，增強(qiáng)政府財務(wù)數(shù)據(jù)的可信度。

1各國政府審計體制介紹

政府審計區(qū)別于民間審計（注冊會計師審計），又稱國家審計，是指公立的審計機(jī)關(guān)對政府及其他國營單位的會計賬目、監(jiān)督財政、財務(wù)收支真實、合法效益的行為進(jìn)行獨(dú)立檢查，其實質(zhì)是對受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督與審核。在西方發(fā)達(dá)國家，政府審計的內(nèi)容除一般真實性和合法性審計外，正朝著績效審計（又稱“三E”審計，即經(jīng)濟(jì)性Economy、效率性Efficiency和效果性Effect）發(fā)展。在我國，政府審計包括中央、地方以及行政單位預(yù)決算審計。政府審計的目的，一是出于監(jiān)督國家財政的需求，保證公共預(yù)算得到合法、合理、正確的使用；二是通過審計部門的公允性增加政府信用，提高財政透明度，對財務(wù)信息做出合理保證；三是揭露違法行為，并為財政管理提供改進(jìn)措施，充當(dāng)財經(jīng)智囊的角色。

政府的公立審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性由權(quán)力體制決定。根據(jù)政府審計機(jī)關(guān)在“國家機(jī)器”的位置，按其獨(dú)立性從大到小排列，主要有獨(dú)立型、立法型、 司法型和行政型四種政府審計管理體制，這四種體制各有優(yōu)缺點(diǎn)。

1.1獨(dú)立型政府審計

獨(dú)立型政府審計是指政府審計機(jī)關(guān)與任何部門都沒有隸屬關(guān)系，它的獨(dú)立性是四種體制中最高的。在獨(dú)立性政府審計模式下，審計機(jī)關(guān)獨(dú)立于國家立法、 司法、 行政這“三權(quán)”，能夠獨(dú)立地履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職責(zé)。證據(jù)取得過程和分析過程不受任何國家機(jī)關(guān)干涉，得出的審計結(jié)果也最公允，監(jiān)督和制衡力度最高。但是在這種體制下，審計部門在審計過程中與其他部門的溝通成本太高，證據(jù)取得過程煩瑣，運(yùn)行費(fèi)用很高，對國家治理環(huán)境也有較高要求。這一體制的典型例子有日本和德國。

1.2立法型政府審計

該體制下，政府審計部門歸國家立法機(jī)關(guān)（如國會、人民代表大會、議會等）節(jié)制，由專門的法律規(guī)范其運(yùn)行，因此它受法律保護(hù)，擁有很高的權(quán)威性和獨(dú)立性。審計機(jī)關(guān)可以獨(dú)立地開展執(zhí)業(yè)活動并將審計結(jié)果直接向國家立法機(jī)關(guān)反映，從而保證對行政部門及其他公立單位實施有效的監(jiān)督。放眼世界，立法型政府審計是發(fā)達(dá)國家普遍采用的一種管理體制，這種體制要求國家有健全、獨(dú)立的立法機(jī)關(guān)和立法程序。典型代表如北美洲的加拿大、美國。

1.3司法型政府審計

司法型政府審計是指政府審計機(jī)關(guān)由國家司法機(jī)關(guān)（如法院、檢察院、警察部門等）管轄，從而具有司法權(quán)，能對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)事件采取相應(yīng)措施，屬于真正的“實權(quán)部門”，獨(dú)立性較強(qiáng)，目前被南美和非洲一些拉丁語系國家廣泛采用。司法型政府審計像是“偵探”，對財務(wù)上的“查錯揭弊”很在行，但司法型政府審計不太適合績效審計，無法滿足效率至上的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會需要，逐漸被更優(yōu)秀的立法型政府審計取代。

1.4行政型政府審計

這種體制下，審計機(jī)關(guān)只是政府行政部門的一個下屬單位，審計機(jī)關(guān)的工作更多體現(xiàn)的是政府的態(tài)度而不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。獨(dú)立性在這四種體系中最弱，與其說是政府審計，不如說是政府的內(nèi)部審計，體現(xiàn)了“大政府”。在政府指揮一切的情況下，適用該體系，典型代表是中國。

2我國政府審計獨(dú)立性的缺陷

我國的審計署根據(jù)1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過的憲法第91條的規(guī)定，于1983年9月15日正式成立，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作，各省設(shè)立有審計廳，這是典型的行政型政府審計。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這一體制存在的諸多缺陷開始顯現(xiàn)。

2.1領(lǐng)導(dǎo)體制不獨(dú)立

地方審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，行政上受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，這就是所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”。該體制在我國政府審計建立之初，有其有利之處，即推行阻力小。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和治理結(jié)構(gòu)的迅速發(fā)展，從中央到地方，政府的財權(quán)都越來越大，它們不希望受到監(jiān)督和制約，且試圖通過干預(yù)審計機(jī)構(gòu)來做到這一點(diǎn)。這樣，政府近乎是自己監(jiān)督自己，影響了國家審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，制約了政府審計的進(jìn)一步發(fā)展，并使行政模式下的政府審計的獨(dú)立性缺失明顯。

2.2職權(quán)受限

目前，我國的審計機(jī)關(guān)有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和報告權(quán)，還有部分處理權(quán)。但由于審計部門沒有司法權(quán)，所以其威懾力不足，在強(qiáng)制執(zhí)行方面需要“多部門聯(lián)合”，也就是說會受制于其他實權(quán)部門，審計部門往往就是個“藥引子”，不能利用自身權(quán)力遏制其所發(fā)現(xiàn)的問題繼續(xù)發(fā)展，而要逐級上報，進(jìn)行多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，這會耽誤不少時間，也會承受很大的壓力，政府審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性遭受了巨大挑戰(zhàn)。從這里也可以看出，司法型政府審計相比行政型政府審計，在執(zhí)行力上擁有巨大的優(yōu)勢，可以加強(qiáng)其獨(dú)立性。

2.3經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立

經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立則一切免談。在我國，審計法要求各級人民政府要將審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，作為固定的組成部分。審計機(jī)構(gòu)的總經(jīng)費(fèi)主要由以下三個部分構(gòu)成：第一部分是各級政府的固定預(yù)算；第二部分是同級財政部門的少量補(bǔ)助；第三部分是同級或上級財政部門劃入的專項經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)，這是最大的資金來源。從這里可以看出，審計部門的經(jīng)費(fèi)并不獨(dú)立于當(dāng)?shù)氐耐壵?，也不?dú)立于同級財政部門，這造成了無論是形式上還是實質(zhì)上的不獨(dú)立。

2.4人事不獨(dú)立

在我國，審計署的最高領(lǐng)導(dǎo)人是審計長，由國務(wù)院總理提名，人大決定任免，國家主席任命，全國人民代表大會閉幕期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，任期不超過兩屆，有且只有全國人大有權(quán)罷免審計長，副審計長由國務(wù)院任免，在重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)設(shè)立的審計特派員由審計署直接任命。地方各級審計機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人參照國家級的任免規(guī)則，由同級政府首腦提名，當(dāng)?shù)厝舜鬀Q定任免；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。這種任命方式嚴(yán)重影響了審計部門的獨(dú)立性，使審計部門受制于行政部門。此外，我國審計法及其實施條例也沒有對審計人員的權(quán)益、待遇和薪金收入等事項進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，審計人員得不到法律的充分保護(hù)，只能參考一般公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)。

3提高政府審計獨(dú)立性的建議

我國的政府審計體系為獨(dú)立性最差的行政型，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政治條件下不能發(fā)揮其應(yīng)有作用，無法對經(jīng)濟(jì)事項進(jìn)行有效監(jiān)督。對于像我國這樣公有制經(jīng)濟(jì)占較大比重的國家來說，審計失敗對國家造成的損失將更為巨大。事實上，腐敗、效率低下、缺乏監(jiān)督一直是政府和公共部門及國有企業(yè)的頑疾，這與“跛腳”的政府審計有很大關(guān)系。下面將針對政府審計獨(dú)立性缺乏這個問題，從三個方面闡述提高政府審計獨(dú)立性的可行性建議。

3.1改變政府審計機(jī)構(gòu)地位

在行政型政府審計體系中，政府審計隸屬于行政部門，雖然名義上是雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但即使是最高層級的審計署也不能獨(dú)立于國務(wù)院，因為政府掌握了一把手的提名權(quán)和副職的任免權(quán)，再加上人大也近乎是橡皮圖章，對政府的制衡有限，所以政府審計成了內(nèi)部審計，導(dǎo)致其缺乏獨(dú)立性，進(jìn)而失去了相當(dāng)?shù)墓帕Α?/p>

所以，政府審計機(jī)構(gòu)應(yīng)該從政府體系獨(dú)立出來，最起碼是相對獨(dú)立出來?？梢苑殖扇阶邞?zhàn)略：第一步，先賦予政府審計機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，使其能夠擁有一定的執(zhí)法權(quán)甚至司法權(quán)，可以對審計對象進(jìn)行實質(zhì)的監(jiān)督和威懾，在關(guān)鍵時刻可以強(qiáng)制執(zhí)行，為國家主動挽回經(jīng)濟(jì)損失，而不是通過多部門聯(lián)動才能“出擊”，使政府審計機(jī)構(gòu)向司法型靠攏；第二步，即政府審計“立法化”，為政府審計完善立法，并將其劃歸全國人大直接管轄，而不再實施雙重領(lǐng)導(dǎo)，國家審計署只向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)；第三步，在地方上，省級審計廳局仍實施雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但換成由地方人大和國家審計署組成的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即省級審計廳局接受審計署的領(lǐng)導(dǎo)，同時也對地方人大負(fù)有報告業(yè)務(wù)，將明面上的政府“影響”消除，提高地方審計廳局相對于地方政府的獨(dú)立性。

這個三步走戰(zhàn)略的第一步相對容易，首先，這是擴(kuò)大審計部門的權(quán)力，至少在審計部門內(nèi)部是受歡迎的；其次，如果進(jìn)行快速改革，則其他政府權(quán)力部門不會有太大的壓迫感，利益似乎暫時不會受到損害，所以阻力不會很大。第二步戰(zhàn)略實施起來就比較困難了，其中涉及很多利益糾葛，在地方上推行難度可能很大，因為這等于是砍去了國務(wù)院和地方政府的權(quán)力“觸角”。第三步的難度小于第二步，但地方人大和政府也可能不甘心僅保留“知情權(quán)”。

3.2獨(dú)立財權(quán)

當(dāng)前的審計法將審計部門的經(jīng)費(fèi)交由同級政府部門負(fù)責(zé)，編入行政預(yù)算，當(dāng)然，財政部門會解決一部分，上級的劃撥也構(gòu)成了經(jīng)費(fèi)的重要來源。

而只有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立了，審計部門才能獨(dú)立，至少在名義上是如此。審計部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)該直接上報審計署和全國人大，審計署的年度預(yù)算由全國人大直接審批通過，臨時預(yù)算由人大常委會審批通過，省級審計廳局的預(yù)算由國家審計署審批，并將地方預(yù)算與審計署的預(yù)算加總上報全國人大，即全國人大及其常委會審批的是整個審計系統(tǒng)的合并預(yù)算，避開地方人大，增加審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。但審計部門工作人員作為國家公務(wù)員，基本的固定工資和福利可以由地方財政和中央財政共同負(fù)責(zé)，這一部分作為固定費(fèi)用由公務(wù)員法進(jìn)行規(guī)范，不影響審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

3.3人事獨(dú)立

我國政府審計機(jī)構(gòu)的一把手，由同級政府首腦提名，當(dāng)?shù)厝舜鬀Q定任免，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免，這嚴(yán)重影響了審計部門的獨(dú)立性。

理想情況是，國家審計署的審計長和副職領(lǐng)導(dǎo)都由全國人大提名、任免（非人大常委會），每一屆的任期固定，最多連任兩屆，審計署派出機(jī)構(gòu)的人事權(quán)由審計署自己負(fù)責(zé)。對于地方審計機(jī)構(gòu)，一把手應(yīng)該由國家審計署提名，副職可以由地方人大提名，以平衡地方的利益訴求，減少推行難度，但人事任免權(quán)由部門內(nèi)部掌握，即在審計部門內(nèi)部進(jìn)行民主投票對提名候選人進(jìn)行表決，選舉出領(lǐng)導(dǎo)班子，同樣每一屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期固定，最多連任兩屆，從而將提名權(quán)和任免權(quán)分離，加強(qiáng)制衡作用，平衡各方利益，同時兼顧地方政府審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。這樣就可以基本做到人事獨(dú)立。

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[作者簡介]張越（1995—），男，江西財經(jīng)大學(xué)2013級國際市場營銷專業(yè)。研究方向：工商管理。