從信托角度以PPP模式參與棚戶區(qū)改造的實務(wù)研究

余慶軍

[摘要]棚戶區(qū)改造是指列入省級人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計劃的改造項目。政府為了推進棚改的民生工程，給予政策鼓勵與優(yōu)惠。為了吸引社會資本參與棚戶區(qū)改造，棚改可以以PPP模式進行。信托公司可以通過投資模式、配置模式、產(chǎn)業(yè)基金模式以PPP模式參與棚改。

[關(guān)鍵詞]棚戶區(qū)改造；PPP；信托

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.153

1棚戶區(qū)與棚戶區(qū)改造

1.1棚戶區(qū)改造的界定

根據(jù)財政部、國稅總局《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2013〕101號）對棚戶區(qū)的定義，棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房。棚戶區(qū)改造是指列入省級人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計劃的改造項目。

1.2棚戶區(qū)改造的政策鼓勵

2014年3月，政府出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2015年）》（以下簡稱“規(guī)劃”）提出要按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、集約緊湊、疏密有致、環(huán)境優(yōu)先的原則，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，提高城市空間利用效率，改善城市人居環(huán)境。在《規(guī)劃》中明確提出棚戶區(qū)改造行動計劃，將城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房改造納入棚戶區(qū)改造范圍，并提出到2020年基本完成城市棚戶區(qū)的改造任務(wù)。2013年7月《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）明確將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程。

2014年3月24日，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》提出了“專項資金”的政策優(yōu)惠。2014年4月央行提供 1 萬億元抵押補充貸款給國家開發(fā)銀行用以發(fā)放棚改貸款。2014年5月13日，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實推進棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問題的通知》給予了棚戶區(qū)改造項目發(fā)行債券的優(yōu)惠政策。

2PPP模式介紹

PPP是Public-Private Partnership的首字母縮寫，即政府和社會資本合作模式。根據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號，以下簡稱“76號文”）對PPP的定義，政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

根據(jù)“76號文”中PPP的定義以及對于開展PPP的要求，可以總結(jié)出PPP模式具有如下特點：一是PPP的合作是針對項目的合作，相應(yīng)的融資也就是一種項目融資；二是PPP的合作是長期的，貫穿項目“全生命周期”，資金規(guī)模大、涉及范圍廣、運營周期長（一般為20～30年），參與方眾多；三是強調(diào)風(fēng)險共擔(dān)，就是按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，在政府與社會資本之間合理分配；四是貫徹激勵相容的機制，就是強調(diào)以有效的激勵約束機制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，最大限度調(diào)動社會資本參與PPP的積極性。

PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是公共部門和私人部門共同設(shè)立項目公司，公共部門提供政策支持，而私人部門投資建設(shè)并負(fù)責(zé)運營和管理。具體來說，就是針對特定的項目和資產(chǎn)，私人部門與政府部門之間簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，之后由項目公司負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，在特許經(jīng)營期滿后將項目移交給政府部門。

3棚戶區(qū)改造與PPP模式結(jié)合

由于棚戶區(qū)改造是民生工程，具有保障性質(zhì)，運營收入低，屬于不盈利的公益性項目，要想吸引社會資本參與，進行市場化運作，需要有一個合理的投資回報。所以，在 PPP 模式中需要包括政府補貼的環(huán)節(jié)。政府補貼可采取資金補貼、稅費補貼和捆綁開發(fā)等多種形式。

根據(jù)棚戶區(qū)改造的特點以及PPP模式各種類型的適用范圍，棚戶區(qū)改造適合采用可行性缺口補助方式，同時由于棚戶區(qū)改造屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，根據(jù)《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕25號）中關(guān)于PPP模式的選擇，棚戶區(qū)改造適于采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

棚戶區(qū)改造項目采用 PPP 融資模式，具有以下三個特征。一是采用 PPP 融資模式的棚改項目是一種特許權(quán)項目，征拆工作由政府負(fù)責(zé)，政府只是把融資和安置房源、市政配套的建設(shè)交給社會資本實施。二是在PPP 融資模式下，政府和社會資本之間是長期合作的關(guān)系，任何一方的短視行為都將導(dǎo)致項目的失敗。三是 PPP 融資模式下，政府與社會資本之間既共享利益又分擔(dān)風(fēng)險。所謂共享利益是指除了政府與社會資本在共享 PPP 的社會成果以外，也使社會資本取得相對平穩(wěn)的投資回報，但不是高額回報。在 PPP 中，政府和社會資本在共享利益的同時必須分擔(dān)風(fēng)險，達(dá)到雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體的風(fēng)險降到最低。

棚戶區(qū)改造項目 PPP 模式運作流程。一是棚改項目確立階段。政府公共部門要對棚改項目進行立項，完成可行性研究報告、審批文件和招標(biāo)文件，確定投標(biāo)者（社會資本）。二是棚改項目招投標(biāo)階段。組織招投標(biāo)，評選出候選中標(biāo)者，政府與候選中標(biāo)者進行詳細(xì)談判，確定最終的中標(biāo)者，并與其簽訂附融資期限條件的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。三是棚改項目融資階段。中標(biāo)單位（社會資本）就棚改項目成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)對項目進行融資。政府給予項目公司一定的融資期限。如項目公司無法在規(guī)定的期限內(nèi)完成融資，則特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議失效，政府重新組織招標(biāo)。四是棚改項目安置房建設(shè)階段。項目公司與設(shè)計單位簽訂設(shè)計合同，與承包商簽訂施工合同，由承包商按設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置房。五是棚改項目移交階段。安置房建設(shè)完成后，通過相關(guān)部門的驗收，項目公司依據(jù)特許權(quán)協(xié)議向拆遷戶提供安置房。政府通過集約的土地上市向項目公司返還成本、支付投資回報，使社會資本獲得穩(wěn)定的投資回報。對難以通過集約土地上市返還成本、支付投資回報的棚改項目，政府可給予項目公司補貼、提供相關(guān)的優(yōu)惠政策，使社會資本獲得平穩(wěn)的投資回報。

4信托公司以PPP方式參與棚改的具體路徑

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的指導(dǎo)，在項目執(zhí)行過程中，社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu)參股項目公司；項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。信托公司等金融機構(gòu)可以各種形式提供融資。

4.1真實投資模式

直接投資是指信托公司真實投資于PPP項目公司，通過項目分紅收回投資。在這種模式中，信托公司可與社會資本共同出資成立項目公司，通過分紅獲取投資收益。項目公司與政府部門簽訂特許合同，在PPP合作期間，項目公司與投資人、貸款人、保險公司、設(shè)計及施工承包商、營運商簽訂相應(yīng)的協(xié)議，負(fù)責(zé)項目的全過程運作，從項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和營運直至項目最后的移交。

這種模式對信托公司全面識別風(fēng)險能力以及就風(fēng)險分擔(dān)機制與政府談判能力的要求最高。且由于PPP項目期限長而收益較低的特征，信托公司可能需要撮合保險、銀行等長期低成本資金開展業(yè)務(wù)。

4.2配資模式

配資模式是指信托公司與其他社會資本作為聯(lián)合體共同股權(quán)投資項目公司，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出，這種模式下信托公司需要全面評估回購方的履約能力。例如，項目投資建設(shè)采用合作+施工總承包+固定回報的PPP模式，由信托公司與社會資本共同組建合資公司（SPC），出資比例為70∶30。公司資本金比例為總投資的30%，剩余70%的投資由社會資本負(fù)責(zé)通過銀行借款進行籌措；承包商負(fù)責(zé)組織項目施工，項目竣工進入試運營階段后由社會資本對信托公司70%的股權(quán)進行分期回購，3年分4次完成股權(quán)回購，回購比例為2∶3∶3∶2。

4.3產(chǎn)業(yè)基金模式

信托公司可以采用一種更為主導(dǎo)的模式參與PPP項目建設(shè)。由信托公司、政府共同成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司，負(fù)責(zé)一定期間的基礎(chǔ)項目建設(shè)或公共服務(wù)產(chǎn)品提供，并作為后續(xù)各種產(chǎn)業(yè)基金的普通合伙人（GP），管理運作由后期發(fā)起設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金。再由信托公司成立信托計劃作為優(yōu)先級LP和社會資本作為劣后級LP 共同設(shè)立不同的產(chǎn)業(yè)基金?；鸪闪⒑蟛捎霉蓹?quán)、債權(quán)或股權(quán)與債權(quán)相結(jié)合的方式投資項目公司，并且引入建筑公司等其他合作公司共同建設(shè)項目，再通過債權(quán)本息的收回、股權(quán)的分紅、轉(zhuǎn)讓、回購等實現(xiàn)收益并退出。

在這種模式下信托公司可以與地方政府建立更為長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，改變該行業(yè)一貫的游牧民族般的特性。同時也對信托公司真正了解地方政府的需求，掌握地方的城市建設(shè)規(guī)劃，并維護與地方政府及其他社會資本的長期合作關(guān)系提出了挑戰(zhàn)。

5結(jié)論

PPP模式是政府為建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌加強地方政府性債務(wù)管理而提出的。與以往的政企合作模式不同，這次提出的PPP強調(diào)一種長期合作，強調(diào)風(fēng)險利益的共同承擔(dān)，并強調(diào)信息的公開透明以及實施過程中的公平公正。

信托公司作為金融機構(gòu)參與PPP項目最關(guān)鍵的就是要選擇好進入的方式以及退出的機制，因為一個PPP項目通常長達(dá)15～30年時間。同時，PPP項目通常參與主體數(shù)量較多，合同體系龐大復(fù)雜，因此信托公司需要加強對PPP的掌握和研究，并建設(shè)維護與地方政府、長期低成本資金方的合作關(guān)系。

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