我國(guó)區(qū)域環(huán)境合作治理的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

帥翔

摘要：走區(qū)域環(huán)境合作治理道路是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。本文以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，從區(qū)域環(huán)境合作治理成就與治理實(shí)踐不足兩個(gè)方面介紹了當(dāng)前我國(guó)區(qū)域環(huán)境合作治理的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出了促進(jìn)我國(guó)區(qū)域環(huán)境合作治理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)境治理對(duì)策分析

一、當(dāng)前我國(guó)區(qū)域環(huán)境合作治理的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，多種特征的環(huán)境問題逐步出現(xiàn)，這其中包括多樣性、并發(fā)性和復(fù)雜性等。局部污染引起的跨界糾紛頻頻出現(xiàn)，區(qū)域環(huán)境污染的事件也經(jīng)常發(fā)生，跨行政區(qū)劃界限的環(huán)境問題呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。環(huán)境問題具有很強(qiáng)的區(qū)域性，在特定的地域空間里體現(xiàn)出整體性的特征，又由于環(huán)境污染傳輸本身不受行政區(qū)域的限制，這就決定了我國(guó)的環(huán)境治理要走區(qū)域合作的道路。在現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境治理工作中，開展區(qū)域環(huán)保合作是迫切需要和必然選擇，這也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中的具體實(shí)踐和重大創(chuàng)新。

（一）我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理的成就——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例。優(yōu)勢(shì)比較明顯的是長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域，在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中有著舉足輕重的地位。新中國(guó)成立以來特別是改革開放30多年來，長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展始終走在全國(guó)的前列，扮演著“排頭兵”的角色。當(dāng)然我們也要清醒的看到，在取得顯著成就的同時(shí)，長(zhǎng)三角地區(qū)的環(huán)境問題也日益突顯。因此，在長(zhǎng)三角區(qū)域建立環(huán)保合作機(jī)制，對(duì)于區(qū)域環(huán)境問題需要大家共同來研究處理，使得江蘇、浙江、上海三省的環(huán)保能力得到有效整合，并且區(qū)域環(huán)境管理職能效力得到充分的發(fā)揮，共同形成環(huán)境應(yīng)急合力，這樣無論是在可持續(xù)發(fā)展上，還是在提高區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量方面，以及對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的推進(jìn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高上都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（二）我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理合作實(shí)踐的不足。雖然我國(guó)的區(qū)域環(huán)境治理在實(shí)踐上取得了一定的成效，但是不少問題和不足也在合作的過程中逐步體現(xiàn)出來。從整體上看，政府環(huán)境治理合作機(jī)制還需要不斷的完善，更需要不斷的探索區(qū)域環(huán)保合作，存在的主要問題主要有以下兩個(gè)方面：

1.區(qū)域環(huán)境治理受行政區(qū)域劃分的嚴(yán)重制約，難以起效。目前我國(guó)的環(huán)境治理仍然屬于屬地管理，即只要求本地政府對(duì)本地環(huán)境負(fù)責(zé)，這就很容易形成“個(gè)人自掃門前雪、莫管他人瓦上霜”的現(xiàn)象，而污染是不受行政區(qū)域限制的：上游排污、下游叫苦，這邊治理，那廂污染，使得環(huán)境治理工作陷入了現(xiàn)實(shí)困境。無論是對(duì)企業(yè)還是對(duì)于某個(gè)地區(qū)，歸根到底，近期支付的“隱性成本”就是環(huán)境問題，當(dāng)時(shí)獲得好處的是自己，可是卻由社會(huì)或者他人來承擔(dān)破壞環(huán)境的后果，最突出的就是在“跨界污染”問題上。環(huán)境問題本質(zhì)上是區(qū)域發(fā)展問題，沒有跨越行政邊界的聯(lián)合行動(dòng)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將會(huì)變得不可持續(xù)。實(shí)踐已經(jīng)證明：“跨界污染”和行政分割體制之間的不協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為導(dǎo)致中國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體惡化的一個(gè)主要因素。

2.環(huán)境治理協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺乏剛性。在我國(guó)目前的區(qū)域環(huán)境治理中，政府協(xié)調(diào)主要采取集體協(xié)商這種非制度性的合作形式，而很少以法律或規(guī)章的方式來進(jìn)行確定，并且合作程度相對(duì)較低，在協(xié)調(diào)工作中缺乏一定的剛性。如果要保證許多環(huán)境合作達(dá)到共識(shí)，現(xiàn)在主要靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾，但是這些承諾往往具有缺乏法律效力，較差穩(wěn)定性的特點(diǎn)。對(duì)于大多環(huán)境協(xié)議，它們并沒有剛性的違約責(zé)任的規(guī)定，因此，很多協(xié)調(diào)工作無疾而終，無法追究相關(guān)責(zé)任。為了規(guī)范、有序的做好政府協(xié)調(diào)工作，相應(yīng)的法規(guī)和制度必須盡快完善。

二、我國(guó)推進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作治理的對(duì)策分析

區(qū)域環(huán)境合作治理問題是個(gè)系統(tǒng)工程，需要該區(qū)域全體成員和社會(huì)組織的共同努力。在區(qū)域環(huán)境治理進(jìn)程中，必須繼續(xù)發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，依賴于各地方政府間的集體合作，并且努力從傳統(tǒng)的單一政府管制發(fā)展到多元主體共同治理、合作共贏的新局面。當(dāng)前，要進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理進(jìn)程，必須努力做好以下三個(gè)方面工作。

（一）建立制度化的組織機(jī)構(gòu)

1.設(shè)立中央專門機(jī)構(gòu)。在建立區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制的時(shí)候，是需要中央政府從中直接的介入的。針對(duì)這一情況，我國(guó)需要成立區(qū)域公共環(huán)境管理委員會(huì)來負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境的治理。做到協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌我國(guó)各個(gè)區(qū)域的在環(huán)境治理方面的發(fā)展和合作。中央在區(qū)域公共環(huán)境管理委員會(huì)中，負(fù)責(zé)宏觀政策的制定，扮演著約束的角色。因?yàn)閰^(qū)域公共環(huán)境管理委員會(huì)扮演者重要的角色，應(yīng)賦予這一權(quán)威機(jī)構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力和資源，理順其與國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院以及其他相關(guān)職能部門的關(guān)系，并通過立法形式予以確定。

2.成立流域管理委員會(huì)?？稍O(shè)立流域管理委員會(huì)作為水利部和國(guó)家環(huán)?？偩值呐沙鰴C(jī)構(gòu)，直接對(duì)區(qū)域公共環(huán)境管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，委員會(huì)通過協(xié)商和調(diào)解等手段對(duì)區(qū)域內(nèi)各方進(jìn)行水污染治理的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制。重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，有目的、有選擇性的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的一體化。由于各個(gè)行政區(qū)域是互不隸屬、相互獨(dú)立開來的，這就決定了區(qū)域立法不能采用絕對(duì)一體化，而要采用軟性的立法協(xié)調(diào)途徑。立法協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該在憲法和《立法法》的基礎(chǔ)上，不改變各個(gè)地區(qū)立法和行政區(qū)域的劃分，由長(zhǎng)江三角洲地區(qū)立法機(jī)構(gòu)和政府成立常設(shè)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，進(jìn)行立法方面的交流。

（三）充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境執(zhí)法中的作用。區(qū)域環(huán)境治理不僅要依靠法律手段，而且還要充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，在經(jīng)濟(jì)合作范圍內(nèi)我們內(nèi)，我們需要將環(huán)境問題納入考慮，這樣能使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到提高，也成了走可持續(xù)發(fā)展道路，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的必然選擇，如果要把環(huán)境執(zhí)法難的問題從根本上解決，則需要在利用市場(chǎng)機(jī)制前提下，優(yōu)化調(diào)節(jié)配置環(huán)境資源，謀求最大限度利益是經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，我們需要順應(yīng)這個(gè)動(dòng)機(jī)，立法、執(zhí)法流動(dòng)方向則是朝著利于保護(hù)環(huán)境方面。宏觀經(jīng)濟(jì)政策有很多，我們要運(yùn)用價(jià)格、稅收、金融等政策，找出執(zhí)法不力的因素并進(jìn)行調(diào)整，使得執(zhí)法不力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得到消除，構(gòu)筑依法行政的條件。在執(zhí)法權(quán)利、義務(wù)配置的過程中，法律要合理運(yùn)用，各領(lǐng)域之中都需要如此，比如環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在人力，財(cái)力，物理方面用最少的投入，在法律成本上達(dá)到最小，這樣才能達(dá)到執(zhí)行法律的目的，使得環(huán)境法律的經(jīng)濟(jì)職能得到實(shí)現(xiàn)。并且要解決環(huán)境執(zhí)法問題需要從經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)需要將市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)機(jī)制引入。

總結(jié)

區(qū)域環(huán)境治理是區(qū)域一體化的重要課題，解決現(xiàn)在各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境問題的關(guān)鍵是使得政府主導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮，依賴于各地方政府間的集體合作，并且努力從傳統(tǒng)的單一政府屬地管理向多元主體共同治理轉(zhuǎn)度。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，建立制度化的組織機(jī)構(gòu)、建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制以及充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用，以此來解決區(qū)域內(nèi)跨界環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展以及推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程。（作者單位：湖北大學(xué)）

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