淺析地方債預(yù)算管理問題及解決途徑

羅葉梅

摘 要：受到全球經(jīng)濟(jì)萎靡的影響，我國(guó)采取了多種政策措施來治理經(jīng)濟(jì)，還進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，這不僅帶來了宏觀緊縮和房地產(chǎn)的調(diào)控，也給地方政府造成了壓力，央地之間關(guān)系緊張，中央為緩解與地方之間的緊張關(guān)系采取了一部分地方發(fā)債的形式以解決地方財(cái)政困難問題，然而這種試點(diǎn)辦法仍然存在很多漏洞，并且地方發(fā)債沒有得到有效管理，為此，本文將對(duì)地方債發(fā)行的管理問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：地方債；舉債規(guī)模；預(yù)算編制；預(yù)算管理；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

一、現(xiàn)行地方債預(yù)算的缺陷

《預(yù)算法》中對(duì)地方債的規(guī)范對(duì)地方債預(yù)算約束的范圍有限，相關(guān)法律法規(guī)還欠缺，更為關(guān)鍵的是專門地方公債立法缺位，當(dāng)前地方需要發(fā)債權(quán)的應(yīng)然要求和存在大量隱性發(fā)債的實(shí)然現(xiàn)狀，亟需地方公債立法。因此，預(yù)算法案只是作為約束地方債收支行為的具體授權(quán)規(guī)范，①地方債收支行為還需要抽象的法律授權(quán)規(guī)范，即專門的地方債法。

（一）地方債缺乏有力的預(yù)算約束。新《預(yù)算法》第1條強(qiáng)調(diào)建立“全面”的預(yù)算制度，第4條明確規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出構(gòu)成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。由此可以看出，《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算完整。但從新《預(yù)算法》收支范圍來看，涉及到債務(wù)收支的內(nèi)容卻很少。而在《預(yù)算法》第5條里面能跟地方債有關(guān)的預(yù)算內(nèi)容是在一般公共預(yù)算收入里的其他收入，并且在其他收入里是否涵蓋了債務(wù)收入是無法得知的。在預(yù)算調(diào)整期間，《預(yù)算法》第67條規(guī)定，出現(xiàn)“需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，新《預(yù)算法》35條規(guī)定，將地方債列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)，由于缺乏最高權(quán)力機(jī)關(guān)的審核與批準(zhǔn)，沒有得到有效的監(jiān)管。[1]

（二）債務(wù)收支分類不科學(xué)。新《預(yù)算法》中，關(guān)于債務(wù)收支分類問題并沒有很清晰地展示出來，缺乏科學(xué)的分類體系會(huì)讓地方債預(yù)算處在監(jiān)管之外，不能清除借債的資金用途和償債的資金來源等。由于新的預(yù)算實(shí)行全口徑預(yù)算管理，地方債預(yù)算納入了預(yù)算后，還在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上完善這部分預(yù)算內(nèi)容，所以還缺乏建立債務(wù)預(yù)算分類體系的經(jīng)驗(yàn)。新《預(yù)算法》里雖明確了借債資金只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，但因考慮到借入資金是地方公共資源的一部分，收入來源不具體，沒有層次劃分，不能很好地反映資金流向。

新的《預(yù)算法》里明確每年地方政府發(fā)債的限額標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在預(yù)算期間調(diào)整債務(wù)的需要經(jīng)過層層批準(zhǔn)，但由于各種偶然因素，地方政府會(huì)出現(xiàn)頻繁的發(fā)債行為，這不僅會(huì)造成地方發(fā)債從審批到執(zhí)行的過程中出現(xiàn)時(shí)滯，還會(huì)對(duì)債務(wù)收支的記錄進(jìn)行頻繁調(diào)整，不利于地方債的最終監(jiān)管，如果此時(shí)仍強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡，顯然違背了客觀事實(shí)。

有很多地方政府為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)擔(dān)保的債務(wù)，是按具體債務(wù)項(xiàng)目還是按債務(wù)額度的一定比例納入地方政府性債務(wù)預(yù)算仍有待探索。[2]

（三）地方債預(yù)算權(quán)的不平衡。地方債的預(yù)算權(quán)是地方財(cái)政體制的表現(xiàn)。財(cái)政體制的問題終究會(huì)體現(xiàn)在地方債預(yù)算權(quán)的不平衡問題上?，F(xiàn)在全國(guó)都重視民生問題，這必然會(huì)擴(kuò)大財(cái)政赤字，通過發(fā)債來彌補(bǔ)財(cái)政赤字成為重要的途徑。而目前，我國(guó)只有省一級(jí)政府才有權(quán)利發(fā)行地方債，而省以下只能由省級(jí)政府代發(fā)，并且地方政府實(shí)行的是不救助原則，那么還須解決發(fā)債主體和承擔(dān)債務(wù)的主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系問題。[3]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府只有成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體，才能有效地受制于債務(wù)約束和盡量避免道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。[4]

二、完善地方債預(yù)算的途徑

（一）明確地方債預(yù)算范圍。明確地方債納入預(yù)算的具體項(xiàng)目和債務(wù)收支范圍，具體的債務(wù)收入應(yīng)與具體的債務(wù)項(xiàng)目相結(jié)合，具體的債務(wù)支出應(yīng)與具體的債務(wù)來源相統(tǒng)一，債務(wù)的收支范圍應(yīng)該包含所有的地方政府性債務(wù)，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。借入的資金要有實(shí)際對(duì)應(yīng)的用途，這一點(diǎn)也有必要納入預(yù)算管理，從資金的籌集、使用到最終的償債，每一步都很重要，每一步都要做到監(jiān)管到位，不是簡(jiǎn)單劃歸為債務(wù)收入和債務(wù)支出而已，更需要明確的是有沒有償債的資金來源以及償債發(fā)生的資金流，這些都應(yīng)該體現(xiàn)在地方政府預(yù)算里。

另外，對(duì)需要調(diào)整的地方債，需要經(jīng)過地方人大及其常委的批準(zhǔn)，靈活運(yùn)用債務(wù)調(diào)整?！兑庖姟犯鶕?jù)地方債務(wù)的性質(zhì)，將地方政府債務(wù)分門別類納入預(yù)算管理，即地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，這也是對(duì)地方債附屬預(yù)算的認(rèn)可。由于地方債是有借入、使用和償還的過程，地方債可以根據(jù)其內(nèi)容的不同，將地方債收入和地方債支出納入現(xiàn)有預(yù)算體系，對(duì)于償債資金來源收入、償債支出適用復(fù)式預(yù)算模式，將其納入政府性基金預(yù)算[1]，或者建立償債資金來源收入、償債支出為內(nèi)容的債務(wù)預(yù)算。

（二）規(guī)范地方債收支分類。首先，需要明確債務(wù)的分類，對(duì)政府債權(quán)債務(wù)構(gòu)成分布、實(shí)施和償債情況進(jìn)行了全面清查，先進(jìn)行債務(wù)清理，后進(jìn)行內(nèi)部統(tǒng)一管理，再進(jìn)行政府債務(wù)預(yù)算編制，概括起來就是“清理、歸口、甄別、對(duì)接、還付”。[5]這幾個(gè)環(huán)節(jié)基本體現(xiàn)了編制政府債務(wù)預(yù)算的客觀要求。科學(xué)設(shè)置地方政府性債務(wù)預(yù)算收支分類。政府性債務(wù)資金作為政府公共資源的重要組成部分，最終償還資金主要也是來源于財(cái)政收入，按照政府預(yù)算統(tǒng)一性與完整性的原則，將地方政府性債務(wù)納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理后，應(yīng)該對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算收入和支出進(jìn)行類別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映地方政府債務(wù)收支活動(dòng)?？紤]到地方政府性債務(wù)最終需要償還，其債務(wù)資金使用方向和預(yù)算審核方式等與公共財(cái)政預(yù)算等應(yīng)有所區(qū)別，因而需要科學(xué)設(shè)置地方政府性債務(wù)預(yù)算收支分類。

（三）加強(qiáng)地方債預(yù)算的審批和監(jiān)管力度。我國(guó)《預(yù)算法》第35條規(guī)定，將地方債收支列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案。債務(wù)預(yù)算的調(diào)整須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，但會(huì)造成時(shí)滯性的影響，那么為解決時(shí)滯性，可以在前一年度下達(dá)地方舉債限額，或者先由地方按一定比例編制地方債預(yù)算案，然后報(bào)中央審批。除此之外，地方在發(fā)債的過程中因?qū)徟щy或?qū)⒆璧K其順利發(fā)債，對(duì)地方政府是不利的，對(duì)于地方政府審慎發(fā)債并不能通過將地方債列入預(yù)算調(diào)整案予以解決，而且地方債進(jìn)入預(yù)算案也是預(yù)算完整的要求。因此，將地方債預(yù)算列入預(yù)算案予以編制，更為妥當(dāng)。此外，在地方債預(yù)算法律法規(guī)方面還有待進(jìn)一步完善。

（四）其他方面的改進(jìn)措施。第一，為防范債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)，可以建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，合理運(yùn)作準(zhǔn)備金。第二，要建立投融資項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度，對(duì)需跨期的財(cái)政收入和支出科學(xué)地計(jì)算其時(shí)間價(jià)值和項(xiàng)目?jī)r(jià)值。第三，明確地方債權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)債務(wù)追究制度。第四，在債務(wù)收支預(yù)算的信息公開方面，建立地方政府性債務(wù)預(yù)算報(bào)告制度和嚴(yán)格的債務(wù)信息公開披露制度。實(shí)行定期報(bào)告?zhèn)鶆?wù)預(yù)算的執(zhí)行和管理等情況。對(duì)違約的地方政府及時(shí)公開其違約信息，并對(duì)相關(guān)當(dāng)事人行政處罰。第五，對(duì)于一些盲目發(fā)債和發(fā)債沖動(dòng)的地方政府給予相應(yīng)的評(píng)價(jià)和考核，而就地方政府自身而言，發(fā)債時(shí)不僅要考慮到地區(qū)自身的發(fā)展還要注重與國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)，配合好財(cái)政政策和貨幣政策的實(shí)施，而且更要注重發(fā)債的保障即要有充分的償債資金來源。最后，地方債納入一般公共預(yù)算后需要同各個(gè)預(yù)算之間協(xié)調(diào)和有機(jī)銜接，能夠充分地在各預(yù)算中表現(xiàn)出債務(wù)的收入和支出，以及償債資金的來源和實(shí)際用途。（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

注解：

① 地方發(fā)債的依據(jù)可以根據(jù)具體的預(yù)算授權(quán)和抽象的法律授權(quán)，地方債預(yù)算授權(quán)只是其中一種或一個(gè)環(huán)節(jié)，即地方債預(yù)算法案本質(zhì)上實(shí)屬地方政府的債務(wù)收支計(jì)劃，只是通過人大審議之后，賦予其特定的法律效力，可以將其視為政府進(jìn)行舉債的具體授權(quán)規(guī)范。

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