航運(yùn)壟斷協(xié)議的反壟斷豁免探討

李情情

摘 要：在航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免制度上，歐盟和美國(guó)的做法有所不同：歐盟新模式主要是通過(guò)將一般競(jìng)爭(zhēng)法引入航運(yùn)壟斷協(xié)議的規(guī)制中，取消了班輪公會(huì)的反壟斷集體豁免權(quán)；美國(guó)模式則繼續(xù)保留反壟斷豁免制度但配以相應(yīng)的備案監(jiān)管制度。鑒于目前我國(guó)航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免制度立法上的缺失，在將來(lái)制定《航運(yùn)法》時(shí)，可以適度參考?xì)W美模式中的有益做法，建構(gòu)適合我國(guó)的航運(yùn)反壟斷協(xié)議豁免制度。

關(guān)鍵詞：航運(yùn)；壟斷協(xié)議；反壟斷豁免

一、問(wèn)題的提出

壟斷協(xié)議，是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者所達(dá)成的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的靈魂，壟斷的根本性危害在于限制、扭曲競(jìng)爭(zhēng)。壟斷協(xié)議作為一種重要的壟斷形式，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有明顯的抑制作用。因此，各國(guó)均對(duì)其施以嚴(yán)格的限制。較為常見(jiàn)的國(guó)際航運(yùn)壟斷協(xié)議主要有航運(yùn)經(jīng)營(yíng)者協(xié)議或者協(xié)同行為以及國(guó)際航運(yùn)協(xié)議組織決議等。航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性決定了國(guó)際航運(yùn)經(jīng)營(yíng)者往往通過(guò)達(dá)成航運(yùn)壟斷協(xié)議的方式進(jìn)行聯(lián)合，以實(shí)現(xiàn)其共同提高運(yùn)價(jià)、收取附加費(fèi)、統(tǒng)一運(yùn)輸條件等的目的，對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)造成了極大的危害，因而各國(guó)的航運(yùn)反壟斷法都將其作為規(guī)制的主要對(duì)象。[1]

雖然，航運(yùn)經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成壟斷協(xié)議會(huì)對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)造成威脅，但這并不是絕對(duì)的。因?yàn)檫^(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)同樣不利于航運(yùn)市場(chǎng)的良性發(fā)展。航運(yùn)經(jīng)濟(jì)作為規(guī)模經(jīng)濟(jì)，邊際成本小，這就導(dǎo)致各大班輪公司為了爭(zhēng)奪貨源，競(jìng)相壓低運(yùn)價(jià)，引發(fā)惡性的價(jià)格戰(zhàn)，使得市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用失靈，進(jìn)而陷入到過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)中去。[2]在這種情況下，航運(yùn)經(jīng)營(yíng)者之間的聯(lián)合恰恰可以緩解這個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)聯(lián)合，可以對(duì)航運(yùn)資源進(jìn)行更充分有效的整合利用，從而促進(jìn)技術(shù)的進(jìn)步和效率的提升。因此，各國(guó)的反壟斷法律制度又紛紛給予航運(yùn)壟斷協(xié)議在一定條件下的豁免。

目前，我國(guó)關(guān)于航運(yùn)反壟斷的相關(guān)立法主要有《反壟斷法》以及《國(guó)際海運(yùn)條例》，但是這些相關(guān)立法并未就航運(yùn)壟斷協(xié)議的規(guī)制做出具體明確規(guī)定，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)航運(yùn)壟斷協(xié)議是否予以豁免，什么范圍，什么條件，多大程度上豁免以及豁免的執(zhí)行等問(wèn)題還沒(méi)有明確的規(guī)定。

二、歐美航運(yùn)反壟斷豁免制度

（一）歐盟反壟斷豁免制度

1、豁免立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變

歐盟在國(guó)際航運(yùn)壟斷協(xié)議反壟斷豁免的立場(chǎng)上存在逐步取消豁免的傾向，而將一般競(jìng)爭(zhēng)法適用于航運(yùn)協(xié)議。2006年以前，歐盟傳統(tǒng)海運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法以航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免為核心，主要規(guī)定在第4056 / 86號(hào)條例和第823 / 2000號(hào)條例中。這兩個(gè)條例分別賦予班輪公會(huì)協(xié)議和航運(yùn)聯(lián)營(yíng)協(xié)議享有反壟斷集體豁免的特權(quán)。2006年10月，歐共體理事會(huì)通過(guò)第1419 / 2006號(hào)條例，該條例廢除了第4056 / 86號(hào)條例，取消了技術(shù)性協(xié)議與班輪公會(huì)協(xié)議的反壟斷集體豁免，使國(guó)際航運(yùn)壟斷協(xié)議受到歐盟一般競(jìng)爭(zhēng)法的調(diào)整。

2、嚴(yán)格的豁免條件

雖然歐盟取消了第4056/86號(hào)條例，第823/2000號(hào)條例卻依然存在，航運(yùn)聯(lián)營(yíng)協(xié)議仍享有反壟斷集體豁免，但是這種豁免是有嚴(yán)格限制條件的。按照第823 / 2000號(hào)條例第6條第1款的規(guī)定：“航運(yùn)聯(lián)營(yíng)協(xié)議享有豁免的條件是，該航運(yùn)聯(lián)營(yíng)如果屬于班輪公會(huì)，則其按照運(yùn)輸貨物量計(jì)算的市場(chǎng)份額不應(yīng)超過(guò)30%；該航運(yùn)聯(lián)營(yíng)如果不屬于班輪公會(huì)，則其按照運(yùn)輸貨物量計(jì)算的市場(chǎng)份額不應(yīng)超過(guò)35%?！?/p>

（二）美國(guó)航運(yùn)反壟斷豁免制度

1、豁免立場(chǎng)

與歐盟逐步取消航運(yùn)協(xié)議的反壟斷集體豁免傾向的做法不同，美國(guó)仍然給予航運(yùn)協(xié)議以反壟斷豁免。但是這種豁免并非是絕對(duì)的，而是有限制的。美國(guó)反壟斷豁免制度的最大特點(diǎn)是通過(guò)協(xié)議備案監(jiān)管制度對(duì)豁免對(duì)象進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。因此，可以說(shuō)，協(xié)議的備案監(jiān)管制度是美國(guó)航運(yùn)反壟斷豁免制度的核心。

2、協(xié)議備案監(jiān)管制度

（1）備案的前提條件

根據(jù)美國(guó)《1998年航運(yùn)改革法》第6條第（b）款規(guī)定，如果協(xié)議經(jīng)審查不符合規(guī)定條件，應(yīng)該拒絕予以備案。該條第（g）款還規(guī)定，即使協(xié)議已經(jīng)備案或者已經(jīng)生效，如果認(rèn)為，由于該協(xié)議降低了競(jìng)爭(zhēng)程度，可能造成運(yùn)輸服務(wù)水平不合理的降低或者運(yùn)輸成本不合理的提高，那么，可以在發(fā)出通知后，向法院申請(qǐng)禁令，禁止這些協(xié)議的實(shí)施。

由此可見(jiàn)，在美國(guó)，備案并不等于單純的告知，而是具有實(shí)質(zhì)性的審查功能。備案制度的直接目的是對(duì)協(xié)議是否符合反壟斷豁免的條件進(jìn)行審查，并作出決定。滿足備案的前提條件有兩個(gè)：第一，協(xié)議在內(nèi)容上符合法律規(guī)定的反壟斷豁免的要求；第二，所提供的材料符合形式上的要求。

（2）主管機(jī)構(gòu)

美國(guó)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)-聯(lián)邦海事委員會(huì)（FMC）作為獨(dú)立的航運(yùn)法實(shí)施的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)包括對(duì)航運(yùn)反壟斷豁免的申報(bào)、審查以及監(jiān)督等在內(nèi)的程序性監(jiān)管問(wèn)題，具體負(fù)責(zé)協(xié)議備案的機(jī)構(gòu)是航線分析署。航線分析署作為美國(guó)國(guó)際班輪運(yùn)輸和海運(yùn)協(xié)議管理方面的專(zhuān)家機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是依照美國(guó)《1984年航運(yùn)法》和《1998年航運(yùn)改革法》的規(guī)定，就遠(yuǎn)洋公共承運(yùn)人之間達(dá)成的協(xié)議及有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。主要包括：審查和分析服務(wù)協(xié)議、監(jiān)督受控承運(yùn)人費(fèi)率以及對(duì)承運(yùn)人的運(yùn)價(jià)本公布系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，還負(fù)責(zé)對(duì)海運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)督以及市場(chǎng)分析，重點(diǎn)是監(jiān)督那些違反航運(yùn)法規(guī)定，構(gòu)成實(shí)質(zhì)上反競(jìng)爭(zhēng)和扭曲市場(chǎng)的行為。航線分析署日益成為美國(guó)國(guó)際貿(mào)易、航運(yùn)界共同利益的競(jìng)爭(zhēng)以及不公平貿(mào)易行為等方面的權(quán)威分析機(jī)構(gòu)。[3]

（3）協(xié)議備案后的監(jiān)管

對(duì)備案協(xié)議進(jìn)行后期的跟蹤監(jiān)管是美國(guó)航運(yùn)反壟斷豁免制度的一大特色。其采取的主要監(jiān)管措施是要求備案人定期提交監(jiān)管報(bào)告。監(jiān)管報(bào)告需填寫(xiě)成員在協(xié)議有效期內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)及經(jīng)營(yíng)狀況。通過(guò)監(jiān)管報(bào)告，主管機(jī)構(gòu)可以及時(shí)、有效的掌握協(xié)議的活動(dòng)動(dòng)態(tài)，對(duì)其中存在問(wèn)題的協(xié)議可以及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

三、我國(guó)航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制存在的問(wèn)題

（一）《國(guó)際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)制及不足

1、《海運(yùn)條例》的實(shí)施細(xì)則定義了班輪公會(huì)協(xié)議，用“運(yùn)營(yíng)協(xié)議”一詞來(lái)統(tǒng)稱(chēng)協(xié)商協(xié)議和聯(lián)營(yíng)體協(xié)議，但并沒(méi)有對(duì)國(guó)際航運(yùn)壟斷組織直接進(jìn)行規(guī)定。[4]此外，實(shí)施細(xì)則還定義和區(qū)分了班輪公會(huì)協(xié)議、從事國(guó)際班輪運(yùn)輸?shù)膰?guó)際船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者之間訂立的運(yùn)營(yíng)協(xié)議以及運(yùn)價(jià)協(xié)議，但這種區(qū)分并不全面，不能囊括當(dāng)今航運(yùn)市場(chǎng)上各種類(lèi)型的協(xié)議。

2、《國(guó)際海運(yùn)條例》第22條雖然規(guī)定應(yīng)自協(xié)議訂立之日起15日內(nèi)向國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)備案。但主管機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備并沒(méi)有實(shí)質(zhì)審查的權(quán)利，報(bào)備只是程序上的需要，只要協(xié)議當(dāng)事人履行了備案手續(xù)，就不違反我國(guó)法律，這種事后監(jiān)督的方式并不能有效的起到備案應(yīng)用的作用。

3、根據(jù)《海運(yùn)條例》，航運(yùn)壟斷的調(diào)查處理由交通、工商行政和價(jià)格三部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，并沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)豁免申報(bào)進(jìn)行受理、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督、調(diào)查和處罰等方面工作，從而增加了行政成本，降低了執(zhí)法效率。[5]

（二）《反壟斷法》的規(guī)制及不足

第一，《反壟斷法》第15條通過(guò)列舉的方式規(guī)定反壟斷協(xié)議豁免的幾種情形，但是通過(guò)列舉的方式并不能涵蓋所有的情況。第二，《反壟斷法》第四章對(duì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷豁免的認(rèn)定和審批予以規(guī)定。但是在對(duì)壟斷協(xié)議的反壟斷豁免的具體認(rèn)定上卻沒(méi)有明確相應(yīng)的規(guī)則。例如，在經(jīng)營(yíng)者能夠提供相應(yīng)證明時(shí)，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，立法上還存在空白。第三，《反壟斷法》對(duì)航運(yùn)壟斷行為及豁免權(quán)缺乏明確的規(guī)定，這與我國(guó)加入的《聯(lián)合國(guó)班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》存在具體權(quán)利規(guī)定上的不協(xié)調(diào)。而且，《反壟斷法》規(guī)定的處罰機(jī)構(gòu)與《國(guó)際海運(yùn)條例》規(guī)定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在立法上的不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致具體問(wèn)題的交叉管理和責(zé)任相互推委現(xiàn)象。[6]

四、對(duì)建立我國(guó)航運(yùn)反壟斷豁免制度的建議

（一）明確豁免的立場(chǎng)

通過(guò)對(duì)歐盟和美國(guó)反壟斷豁免立場(chǎng)的考察，我國(guó)在制定《航運(yùn)法》時(shí)應(yīng)該明確反壟斷豁免的立場(chǎng)。歐盟新模式主要是通過(guò)將一般競(jìng)爭(zhēng)法引入航運(yùn)壟斷協(xié)議的規(guī)制中，取消了班輪公會(huì)的反壟斷集體豁免，但是聯(lián)營(yíng)協(xié)議的反壟斷豁免依舊存在。美國(guó)模式是繼續(xù)保留反壟斷豁免制度但配以相應(yīng)的備案監(jiān)管制度。對(duì)此，我國(guó)可以參照美國(guó)模式，通過(guò)引進(jìn)備案監(jiān)管制度加強(qiáng)對(duì)協(xié)議的管理和監(jiān)督，建立和完善我國(guó)國(guó)際航運(yùn)反壟斷豁免制度。

（二）采用有限豁免的原則

反壟斷豁免并不是絕對(duì)的，壟斷組織享有反壟斷豁免權(quán)是需要滿足一定條件的。歐盟對(duì)航運(yùn)聯(lián)營(yíng)協(xié)議的反壟斷豁免施以嚴(yán)格的條件限制，美國(guó)對(duì)航運(yùn)協(xié)議的反壟斷豁免則需要對(duì)協(xié)議的內(nèi)容和形式加以嚴(yán)格審查。二者都是采用有限豁免的原則，因此，我國(guó)可以借鑒其做法，采用有限豁免原則。

（三）明確豁免的協(xié)議范圍

雖然《國(guó)際海運(yùn)條例》實(shí)施細(xì)則區(qū)分了班輪公會(huì)協(xié)議、從事國(guó)際班輪運(yùn)輸?shù)膰?guó)際船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者之間訂立的運(yùn)營(yíng)協(xié)議以及運(yùn)價(jià)協(xié)議，但是，對(duì)什么是航運(yùn)壟斷組織、哪些航運(yùn)壟斷協(xié)議享有反壟斷豁免仍沒(méi)有明確的規(guī)定。為此，在制定《航運(yùn)法》時(shí)，既要考慮協(xié)議類(lèi)型的周延性和全面性又要注重協(xié)議的特殊性。可以通過(guò)列舉式的條文規(guī)定哪些協(xié)議享有豁免，并以一般性條文予以補(bǔ)充，防止有遺漏。

（四）明確相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

考慮到航運(yùn)業(yè)的特殊性和航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性，我國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)航運(yùn)反壟斷豁免申報(bào)、審查、監(jiān)督等，這不但確保了航運(yùn)反壟斷監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)化，也確保了航運(yùn)反壟斷審批的高效率。

（五）完善協(xié)議備案監(jiān)管制度

備案并不等于簡(jiǎn)單的告知、通知或者備查。備案程序的核心是對(duì)提交的協(xié)議進(jìn)行審查，對(duì)符合規(guī)定的協(xié)議予以備案，否則予以拒絕。備案程序中應(yīng)該規(guī)定需要備案的協(xié)議種類(lèi)以及協(xié)議應(yīng)該包括的內(nèi)容、管理程序、備案后的信息公開(kāi)、評(píng)價(jià)及監(jiān)管等。協(xié)議完成備案并不是終點(diǎn)，加強(qiáng)備案后的監(jiān)管同樣重要。美國(guó)航運(yùn)法協(xié)議備案后要求備案人提交詳細(xì)的監(jiān)管報(bào)告的做法極具特色，與事后監(jiān)督不同，這是一種事先的、主動(dòng)的、積極的措施，值得我國(guó)借鑒。通過(guò)監(jiān)管報(bào)告，主管機(jī)關(guān)可以預(yù)先主動(dòng)掌握備案單位的活動(dòng)信息，通過(guò)綜合分析評(píng)價(jià)這些信息，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并迅速采取應(yīng)對(duì)措施。（作者單位：上海海事大學(xué)）

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