試論公共政策問題構建中對公共利益的考量

羅昕

摘 要：公共政策具有公共性和問題性。政策問題構建是政策過程的首要環(huán)節(jié)。政策過程中若缺乏對公共利益的考量公共政策就有可能變?yōu)槟承﹤€人、團體、階層謀取私立的工具。故而，本文首先探究公共政策、公共政策問題以及公共利益之內涵，再剖析政策問題建構中公共利益的價值地位；最后，在厘清公共利益取向的基礎上對現(xiàn)階段我國的政策問題構建過程進行理性的反思。

關鍵詞：公共政策；政策問題構建；公共利益

引言

政策具有問題性，一項特定的公共政策出臺，就是為了解決某種特定的社會問題。政策問題構建是政策分析的邏輯起點，政策科學的目的就是探討如何緩解乃至根除既定的社會問題。公共政策具有公共性，相應地政策問題的構建同樣需要將公共性的因素納入考量范圍。

一、公共政策問題及公共利益

1.公共政策與公共政策問題

公共政策被大多數(shù)學者認為是民主國家用以治理國家和社會的主要工具。它是為了解決公眾所關注的一些特定的社會問題、實現(xiàn)或者達到一定的目標而設定的，這些問題影響著全社會或者大多數(shù)社會成員的利益。然而，并不是所有的社會問題都能通過制定相應的政策或法律予以解決。只有當社會問題被提上政策議程時，才有希望通過政策制定者制定相關的公共政策得到解決。

筆者認為公共政策問題應包含以下幾層內涵：問題情境或者客觀的事實已經(jīng)發(fā)生或者存在；問題已經(jīng)被社會上大多數(shù)人或者統(tǒng)治集團從各自己的角度察覺到；現(xiàn)實與價值、道德、利益期望發(fā)生嚴重的沖突，并使人們有種改變現(xiàn)狀的強烈需求；與該問題相關的團體或組織采取活動影響政府的決策；政府認為有必要并且用能力采取公共行動。

2.公共利益

關于公共利益的定義，美國政治學家亨廷頓認為，公共利益是一種增強統(tǒng)治機構的東西，公共利益就是公共機構的利益。[1]陳慶云教授認為，公共利益是具有社會分享性的、為人們生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件。[2]還有人認為公共利益是一種神話，事實上不存在全體國民普遍認可和接受的公共利益等。然而，到底什么是公共利益？我們可以把公共利益理解為人民群眾的共同利益，是絕大多數(shù)人的根本利益。

二、公共政策問題建構中公共利益的價值與地位

1.公共利益關系到公共政策資源的優(yōu)化配置

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治建設的進程中，各種社會矛盾凸顯，社會問題層出不窮。政府作為最主要的公共管理者，所擁有的和可利用的資源在一定條件下是非常有限的，這就決定了不是所有社會問題都能成為政策問題。因此，政策問題構建中對公共利益的考量就涉及到了政府的資源配置問題。更貼近公共利益的問題意味著政府在消耗同等資源的前提下，所能滿足的利益需求主體的數(shù)量越多，政策結果的社會效益越大，影響越廣泛。

2.公共利益關系到公共政策問題的合法性

“合法性”意味著事物具有被承認、被認可、被接受的基礎。公共政策問題的合法性就是以該問題被廣大公眾接受、認可和支持程度為基礎的。在我國目前的決策體制下，政策問題構建中對公共利益的考量要求政府為公民提供有效的利益表達渠道，讓公民能夠自由、平等、公開地表達自己的利益訴求。最大限度地符合公共利益的政策問題一定是在公民表達、承認和政府支持、認可的前提下產(chǎn)生的，并且該政策問題一定具備合法性。

3.公共利益關系到公共政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督效果

對公共政策執(zhí)行過程的嚴格監(jiān)控是促進政策合法化，保證政策結果的實現(xiàn)，高效解決政策問題的有力保障。公共決策的主體主要是政府，政策監(jiān)控的主體則是除了政府以外的政黨、利益集團、社會團體、大眾傳媒和普通公眾等。在我國，人民是國家的主人。因此，公民應當是政策監(jiān)督的最重要主體。政策問題構建中對公共利益的重視意味著公民需要關注公共利益的實現(xiàn)，從起點開始參與政策過程。一旦對政策問題構建的關心程度提高、敏感性增加，那么對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果自然也更加關注，從而改善政策監(jiān)督效果。

三、我國公共政策問題建構中公共利益的實現(xiàn)路徑

1、擴大公眾參與范圍

在政策問題構建過程中，對于部分人或部分群體的個人困擾或局部問題進行識別是至關重要的。而識別個人困擾、局部問題與公共問題的關鍵在于它是否關乎公共利益。其實，有關公共問題的共識并不容易達成，英國學者帕森斯認為，政策始于對問題的識別。他指出，對于議題是什么，我們可能會達成共識，但是至于問題確切地是什么，并因而應該采取怎樣的政策來解決問題，則無法形成一致的意見。因為在政策問題構建的過程中，諸多利益相關者之間的利益博弈模糊了政策原有的目的，使得政策逐漸偏離公共利益的軌道。因此，在現(xiàn)代民主社會背景下，問題識別與共識的達成只能通過擴大公眾參與，營造參與型政治文化來實現(xiàn)公共利益。

2、深入推進信息公開

政策分析專家鄧恩認為，“提供關于政策問題的信息是政策分析最關鍵的任務，因為問題界定的方式?jīng)Q定著我們尋找和確定解決問題恰當方法的能力。在分析的這一階段中，不充分信息或錯誤信息會導致致命的錯誤?！盵3]誠然，從理性主義的視角進行政策分析，需要完整的信息，這一要求難以實現(xiàn)。但是，制度化、法律化、透明化的信息公開措施則是問題搜尋和問題界定的必要條件。因此，政策問題構建必須首先強化信息公開制度。

3、理性看待專家咨詢

在精英主義理論中，政策問題構建主要是“內在創(chuàng)始模式”的，即主要是由政府權力精英們確定有關社會公共生活的政策問題，圈定“重大事項”。[4]然而，現(xiàn)代政府所面臨的不是個別的、穩(wěn)定的或反復出現(xiàn)的社會矛盾和問題，而是大量復雜的社會問題和矛盾。在此背景下，政策問題的構建必然需要政府邀請專家對社會問題進行診斷。然而，專家咨詢作為一種精英主義制度，其弊端和局限性同樣也是客觀存在的。因此，在政策問題構建過程中，不能盲目迷信專家的權威，應該首先確認專家在該問題領域的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，再在此基礎上廣泛依靠社會各界力量，依據(jù)事實作出判斷。

4、發(fā)揮新興網(wǎng)絡媒體的作用

信息時代，一旦政策目標問題出現(xiàn)，將迅速反映到網(wǎng)絡平臺，系統(tǒng)將立即把目標問題傳遞到所有相關公民，并征詢政策意見與政策方案，同時允許非利益相關群體或決策權范圍外的群體表達意見并進行科學論證與闡釋。利用新興網(wǎng)絡媒體界定問題將是目前聽證制度、媒體調查與網(wǎng)絡投票等方式的進一步完善。這種開放式的政策問題構建模式將充分地收集公眾意見，最大限度地融合各方主體的利益，匯集全社會的智慧，保證政策決策的科學性、全面性與可靠性。

四、結論

隨著轉型期我國政治、經(jīng)濟體制的不斷改革與完善，公共政策儼然成為了政府治理的主要手段和方式。公共政策的主要目標是進行社會管理、維護社會公正、實現(xiàn)公共利益，而公共政策問題構建作為政策分析的邏輯起點，是公共利益的表達、協(xié)調與整合環(huán)節(jié)，是公共利益實現(xiàn)的前提和基礎，這就要求公共政策必須立足于整個社會的發(fā)展，以社會最廣泛公民的公益為基本價值取向構建政策問題。因此，在公共政策過程中，政府必須優(yōu)先對公共政策問題構建中的公共利益進行考量，盡可能地維護公共政策過程中的公益優(yōu)先原則，實現(xiàn)國家與社會的健康、持續(xù)發(fā)展。（作者單位：四川大學）

參考文獻：

[1] [美]薩繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社.2008.

[2] 陳慶云，鄞益奮，曾軍榮.論公共管理中的公共利益[J].中國行政管理.2005（7）.

[3] [美]威廉·N.鄧恩著.謝明等譯.公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社.2003：160.

[4] 尚天曉.論政策問題構建機制的改革與完善[J].現(xiàn)代商貿工業(yè).2008（09）