城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

柳小飛 徐磊

摘 要：在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化均得到大力發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了諸多社會(huì)問(wèn)題，其中，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距不斷的加大不僅成為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的外在表現(xiàn)，而且成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本、英國(guó)各政府在縮小其城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距時(shí)采取的方法進(jìn)行比較研究，歸納出他們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，提出縮小我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的措施與建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；均等化；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)城鄉(xiāng)間公共服務(wù)不斷擴(kuò)大的差距，中國(guó)政府從2006年開(kāi)始便不斷推出深度的改革措施，以期縮小城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的供給差距，但我國(guó)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的立法依然處于缺失狀態(tài)、也不成體系，更沒(méi)有統(tǒng)一的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致政府對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的監(jiān)管缺失、政策執(zhí)行者權(quán)責(zé)意識(shí)不足，政策的落實(shí)大打折扣。而發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)均等化的進(jìn)程起步較早，而且形成了各具特色的發(fā)展模式，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為西方國(guó)家的基本價(jià)值取向與制度安排，我國(guó)需要多加借鑒總結(jié)。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

第一，實(shí)行偏向農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的政策支持模式。以美國(guó)為例，為了縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展差距，聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)設(shè)置有利于農(nóng)村教育發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金支持，包括農(nóng)村學(xué)校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、農(nóng)村教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、支持農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)撥款等。日本也是如此，在基礎(chǔ)普及義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法律給予農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教育發(fā)展給予財(cái)力、設(shè)備和師資等支持。英國(guó)也將教育薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校作為教育改革的突破口。

第二，特別注重農(nóng)村基礎(chǔ)教育方面的師資隊(duì)伍建設(shè)。美國(guó)聯(lián)邦政府在對(duì)農(nóng)村已有撥款的基礎(chǔ)上，專(zhuān)門(mén)增加對(duì)農(nóng)村學(xué)校招聘和挽留教師的專(zhuān)項(xiàng)撥款。日本政府針對(duì)偏僻地區(qū)也進(jìn)行人事制度改革，包括為教師提供住宅等優(yōu)厚的生活條件。英國(guó)的教育優(yōu)先計(jì)劃中也特別注重師資水平的均等化。

第三，通過(guò)建設(shè)公共服務(wù)體系，緩解家庭教育負(fù)擔(dān)。美國(guó)在農(nóng)村教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金中，通過(guò)建立學(xué)生公共交通服務(wù)體系，并為學(xué)生報(bào)銷(xiāo)交通費(fèi)用、進(jìn)行寄宿補(bǔ)貼及陪讀補(bǔ)助等，降低家庭教育負(fù)擔(dān)。英國(guó)通過(guò)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限來(lái)降低教育期間家庭支出負(fù)擔(dān)。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生均等化實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

第一，政府針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)給予傾斜。較為典型的是美國(guó)，伴隨著美國(guó)醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化，城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)差距愈加嚴(yán)重。因此，美國(guó)政府專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)給予專(zhuān)項(xiàng)資助，包括直接改善農(nóng)村醫(yī)療條件、對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)者提供補(bǔ)助、資助農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員等。

第二，構(gòu)建多元化的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)體系。較為典型的是法國(guó)，其構(gòu)建了各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保險(xiǎn)，包括“農(nóng)村社會(huì)互助保險(xiǎn)”專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村方面家庭醫(yī)療衛(wèi)生保障。另外，英國(guó)的這些醫(yī)療保險(xiǎn)主要采取的是“政府決策、民間運(yùn)作、垂直管理”模式，具有政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作特征。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

第一，明確政府在養(yǎng)老保障中的責(zé)任?？v觀各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都是以明確和加強(qiáng)政府責(zé)任為前提的，隨著各國(guó)人口老齡化的不斷加劇，各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任也比較明確，尤其在國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)生財(cái)政危機(jī)或者其它問(wèn)題時(shí)，政府能夠積極承擔(dān)責(zé)任，并及時(shí)尋找解決本國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的措施。

第二，構(gòu)建多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道。上述國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的支出呈現(xiàn)出不斷上升趨勢(shì)，如果單純依靠政府的財(cái)政來(lái)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，將出現(xiàn)財(cái)政資金不足或養(yǎng)老保險(xiǎn)供給不足等問(wèn)題。因此，大部分國(guó)家構(gòu)建多元化的籌資渠道，包括通過(guò)政府、市場(chǎng)和個(gè)人三者共同的力量來(lái)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)的提供呈現(xiàn)多元化、高質(zhì)量的趨勢(shì)。

第三，具有完善的社會(huì)保障運(yùn)營(yíng)機(jī)制。上述國(guó)家社會(huì)保障運(yùn)行除了具有充足的資金保障外，還有一套完整的保障體系和方法，包括完善社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)管理體制，從而保證社會(huì)保障基金的正常運(yùn)用，保證將合適的資金數(shù)量用于提供合適的社會(huì)保障服務(wù)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施均等化實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

第一，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的適用性和低成本性。上述各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都是根據(jù)各國(guó)的財(cái)政收入和實(shí)際需求，以實(shí)用性為最終目的。在基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、機(jī)場(chǎng)等選擇上，要盡量避免使用一些高端的、華而不實(shí)的材料，降低基礎(chǔ)設(shè)施的提供成本。

第二，鼓勵(lì)并引導(dǎo)民間資本投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，單純依靠政府財(cái)政將難以提供大量的高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施。從日本、美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，鼓勵(lì)并引導(dǎo)民間資本投向國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依靠民間資本為一國(guó)城鄉(xiāng)提供更高質(zhì)量和更高水平的基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持，已經(jīng)成為普遍性手段。

第三，形成科學(xué)完備的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施決策機(jī)制。美國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的監(jiān)管機(jī)制非常健全，政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，首先要進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估和計(jì)算，然后制定出科學(xué)的計(jì)劃書(shū)，進(jìn)行民主公開(kāi)的決策，根據(jù)公開(kāi)的審議過(guò)程和透明公開(kāi)的方式進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，一旦上述步驟完成并通過(guò)以后，如果有人違背上述原則，政府就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的建議措施

（一）推進(jìn)政府管理體制改革，踐行公民權(quán)利的無(wú)差異性。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化必須踐行政府管理體制改革，促進(jìn)公民權(quán)利的無(wú)差異性。第一，建立以公共服務(wù)為中心的政府績(jī)效評(píng)估體系和制度，在給出公共服務(wù)的基本價(jià)值取向基礎(chǔ)上，以樹(shù)立公共服務(wù)均等化為轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整財(cái)政關(guān)系和衡量政府績(jī)效的基本理念，建立科學(xué)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。第二，創(chuàng)新行政管理制度、打破行政區(qū)劃分割體制。包括調(diào)整和規(guī)范政府間的財(cái)政關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制；理順?lè)止?；革除各自為政的弊端，?shí)行統(tǒng)一的公共服務(wù)政策。

（二）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和公共資源配置制度，由城市向農(nóng)村傾斜。農(nóng)村作為資源匱乏、資本不足的工業(yè)邊遠(yuǎn)地帶，自身發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力欠缺等諸多原因使之理應(yīng)成為國(guó)家財(cái)政資金安排的重點(diǎn)，新增教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等事業(yè)經(jīng)費(fèi)在政策上應(yīng)傾斜向農(nóng)村。財(cái)政支農(nóng)的支出增長(zhǎng)幅度要繼續(xù)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，提高農(nóng)村地區(qū)的收入水平。政府給予政策和資源的大力支持，轉(zhuǎn)移部分工業(yè)到農(nóng)村，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或是因地制宜的建立和發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)所擁有的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)或是工業(yè)優(yōu)勢(shì)，培育其發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的能力，能從根本上改變農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。

（三）公共服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展。面對(duì)公共服務(wù)需求的多樣化，政府作為公共服務(wù)僅有的供給主體，勢(shì)必會(huì)造成投資渠道單一、建設(shè)資金有限的局面，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足，通過(guò)引入市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建公共服務(wù)供給政府主體與非政府主體之間互動(dòng)的平臺(tái)；制定社會(huì)組織力量的優(yōu)惠政策，在政策上予以?xún)A斜和支持，大力鼓勵(lì)和扶持國(guó)內(nèi)薄弱的民間團(tuán)體力量，發(fā)揮其能動(dòng)性，以彌補(bǔ)政府的不足。形成以政府為公共服務(wù)供給的核心，社會(huì)中介組織等非政府組織作為補(bǔ)充的格局。面對(duì)社會(huì)公眾有靈活回應(yīng)能力的政府，也就意味著政府不再是政府—公眾單向權(quán)力運(yùn)行中的最高級(jí)，而是社會(huì)權(quán)力多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的一極，一個(gè)全面參與高度自治的公民社會(huì)，以此保證服務(wù)型政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 賈康.農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)提供機(jī)制的研究[J].管理世界，2006

[2] 邵峰，公共服務(wù)市場(chǎng)化的國(guó)際比較及其啟示[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2005

[3] 張玉玲.從和諧視角看公共服務(wù)均等化—訪賈康[N].光明日?qǐng)?bào)，2006