提交遺囑公證書無需再提交遺囑繼承權公證書

馬紅升

一、基本案情

李某之母生前立下遺囑，表示自己名下個人房產在身后由李某繼承，并將該遺囑進行了公證。李某之母去世后，李某持該遺囑公證書、死亡醫(yī)學證明書、殯葬證、房產證等資料向房管部門申請辦理繼承房產的轉移登記。房管部門以李某未提交《關于房產登記管理中加強公證的聯(lián)合通知》（司公通〔1991〕117號，以下簡稱為《聯(lián)合通知》）規(guī)定的遺囑繼承權公證書為由，向其出具了不予受理通知單。李某不服，向法院提起行政訴訟，請求法院判令撤銷房管部門作出的不予受理通知單，并重新作出予以受理的行政行為。

原告李某的起訴理由主要有：上述遺囑公證書已明確表明房產由自己一人繼承，房管部門表示僅憑該遺囑公證不能辦理，還要去辦理“繼承權公證書”，而公證處告知這種公證書必須由全部繼承人共同前往公證處，表示放棄繼承權并一致同意由李某行使繼承權的明確意思表示方可辦理。這就要求已經有遺囑繼承公證書明確否定了其繼承權利的其他法定繼承人，再自愿表示放棄繼承權，還要同意已經獲得了排他繼承權的自己享有唯一繼承權。這種公證，既會挑起家庭成員糾紛、激化同胞骨肉矛盾，又會增加公證或訴訟費用負擔，并且根本不可能實現(xiàn)。由于不能取得“繼承權公證書”，對于辦理繼承房產手續(xù)的申請，房管部門決定不予受理并出具不予受理通知單的行為違反了《繼承法》第五條“繼承開始后，按照法定繼承辦理；有遺囑的，按照遺囑繼承或者遺贈辦理；有遺贈撫養(yǎng)協(xié)議的，按照協(xié)議辦理”的規(guī)定，損害了公民自己繼承母親遺產的權利。

經審理法院認為，上述遺囑已經公證，屬于《房屋登記辦法》第三十三條規(guī)定的“證明房屋所有發(fā)生轉移的材料”，原告提交的申請材料符合《房屋登記辦法》的要求，被告應予受理。因此，法院以“不予受理通知單認定事實不清，應予撤銷”為由，判決撤銷該通知單并判令被告于判決生效之日起十日受理原告的房屋登記申請。

二、問題解析

1.登記原因為繼承時，提交的申請資料是否僅限于公證文書或法院生效法律文書

《公證法》第十一條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定應當公證的事項，有關自然人、法人或者其他組織應當向公證機構申請辦理公證。”由此可見，法律、行政法規(guī)并未規(guī)定繼承事項應當強制公證，當?shù)怯浽驗槔^承時，登記機構不應硬性要求申請人提交公證書。所以，根據(jù)繼承方式的不同，申請人可以提交繼承權公證書、遺囑（贈）公證書、遺囑繼承權公證書、接受遺贈公證書、遺贈撫養(yǎng)協(xié)議公證書等公證形式的繼承證明，除此之外，申請人當然還可以提交證明取得所有權的相關民事判決書、調解書等法院生效法律文書。

根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證是公證機構根據(jù)申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。因此，公證形式的繼承文書屬于繼承證明，依法能夠證明遺產的歸屬，與相關生效法院法律文書一樣，具有結論性和法定證明力而無需再輔以其他證據(jù)證明。如果申請人既未提交相關生效法院法律文書，也未提交作為繼承證明的公證文書，而是提交了其他形式的證明材料，那么登記機構是否有權據(jù)此并直接依據(jù)《繼承法》等法律規(guī)定判斷、確認權屬，進而辦理相應繼承房產的轉移登記呢？筆者認為，從不動產登記性質和登記機構的職責來看，答案應是否定的。

不動產登記將有關權利歸屬等事實記載于登記簿，從性質上來講是不動產物權的公示方法，登記機構并沒有通過登記來創(chuàng)設權利?！段餀喾ā芬?guī)定了登記機構的法定職責，即查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料，就有關登記事項詢問申請人，如實、及時登記有關事項，要求申請人提交需要進一步證明的補充材料、必要時實地查看?！恫粍赢a登記暫行條例》按照物權的規(guī)定進一步進行了細化。但上述法律、行政法規(guī)均未賦予登記機構確認權利歸屬的權力和職能。因此，當申請人未提交具有結論性、明確表述權力歸屬的繼承公證文書或生效法律文書，而僅提交了需得出結論的“素材”資料時，即使做了進一步認真細致的調查、查驗等工作，登記機構仍然無權根據(jù)這些素材資料作出確認權屬的判斷。否則，登記機構確認權屬的行為就屬于超越職權的違法行為了。

公民依法繼承財產是公民基本的民事權利，根據(jù)《繼承法》、《物權法》、《公證法》等有關法律，公民有權依據(jù)法律規(guī)定并根據(jù)實際情況選擇進行公證或通過司法程序來明確財產繼承事實、解決繼承糾紛。因此，就繼承房產的轉移登記來講，因法定職責所限，不動產登記機構只能夠根據(jù)有關明確反映權利歸屬、具有結論性的產權來源申請資料辦理房屋登記，而無權根據(jù)除繼承公證文書及法院生效法律文書以外形式的房產繼承資料判斷并確認權屬，否則即屬于超越職權的違法行為。即使申請人提交的其他形式的繼承“素材”資料足以證明該申請人是唯一的繼承權人，登記機構也無權逕行對此確認并認定該房產由該申請人繼承，進而據(jù)此辦理轉移登記。

綜上，申請辦理轉移登記時，證明權利歸屬的舉證責任在申請人，而非登記機構。并且，申請人提交的用以證明自己繼承房產的申請資料，必須具有結論性且以一定的外在表現(xiàn)形式予以彰顯，該形式應具備法定形式，即證明繼承房產的公證書、人民法院生效法律文書。

2.本案件焦點及實質屬于法律適用問題，即《聯(lián)合通知》的效力及其適用問題

對于繼承房產的轉移登記，《房屋登記辦法》第三十三條規(guī)定了“證明房屋所有權發(fā)生轉移的材料”包括“繼承證明”、人民法院生效法律文書，但對繼承文書的具體形式并未明確規(guī)定。《聯(lián)合通知》第二條規(guī)定：遺囑人為處分房產而設立的遺囑應當辦理公證；遺囑人死亡后，遺囑受益人須持公證機關出具的“遺囑公證書”和“遺囑繼承權公證書”或“接受遺囑公證”以及房產所有權、契證到房地產管理機關辦理房產所有權轉移登記手續(xù)。李某雖具備遺囑公證書但未提交“遺囑繼承權公證書”，房管部門基于此規(guī)定決定不予受理李某的申請。那么，本案是否應適用該《聯(lián)合通知》呢？

根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，“依據(jù)”的是法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)（地方性法規(guī)僅適用于本行政區(qū)域內發(fā)生的行政案件），“參照”的是國務院部、委規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市及其人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市人民政府依法制定、發(fā)布的規(guī)章?！段餀喾ā返谑畻l規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法應由“法律、行政法規(guī)”規(guī)定。第二百四十六條規(guī)定：在法律、行政法規(guī)對不動產統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規(guī)定前，地方性法規(guī)可以依照本法有關規(guī)定作出規(guī)定。

誠然，上述《聯(lián)合通知》制定于上世紀90年代初，實施早于1997年的《城市房屋權屬登記管理辦法》，在當時的環(huán)境和條件下確實起到了規(guī)范登記行為的積極作用。但之后隨著《公證法》（2005年）、《物權法》（2007年）、《房屋登記辦法》（2008年）及有關地方性法規(guī)的頒布實施，有些當事人開始對《聯(lián)合通知》的效力及其有關規(guī)定提出質疑。除了上述案例，最高人民法院公報（2014年第8期）公布的“陳愛華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局不履行房屋登記法定職責案”與本文案例的案情極為相似，法院最終判決撤銷被告不予受理的申請，責令被告履行對原告辦理房產轉移登記的法定職責。

《聯(lián)合通知》屬于司法部、建設部聯(lián)合發(fā)布的政府規(guī)范性文件，法律效力層級低于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章。因此，《聯(lián)合通知》規(guī)范的有關內容與《物權法》、《繼承法》、《房屋登記辦法》相抵觸的應為無效。就目前法院審理行政案件“參照”的部門規(guī)章《房屋登記辦法》而言，該辦法并未規(guī)定遺囑人死亡后，遺囑受益人應到公證處辦理“繼承權公證書”。鑒于此，與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突時，登記機構是否應不再適用《聯(lián)合通知》的規(guī)定辦理繼承房產的轉移登記了呢？

客觀講，目前有些登記部門顧慮的是，上述《聯(lián)合通知》畢竟還未廢止，如果不按照《聯(lián)合通知》相關要求辦理，顯然屬于“違規(guī)”行為，登記部門及有關審核人員會因此承擔行政責任。其實，不動產登記機構作為辦理房屋登記的行政主體首先應依法行政，即行使職權時應符合法律規(guī)定，且在法律賦予的權限內、按照規(guī)定的法定程序行使，不能在有關法律、行政法規(guī)之外創(chuàng)設新的權力或超出法定職責行使，否則會限制或剝奪行政當事人的合法權利，因違法行為造成當事人損失的，登記機構還應依法承擔行政賠償責任。換言之，在該《聯(lián)合通知》的有關規(guī)定與相關法律、法規(guī)及規(guī)章沖突時，不適用《聯(lián)合通知》規(guī)定辦理的房屋登記行為不屬于違法行為，登記機構也不會承擔行政賠償責任和其他行政責任。

綜上，原告李某提交的已經公證的遺囑具備法定形式，屬于《房屋登記辦法》規(guī)定的繼承證明和證明房屋所有權發(fā)生轉移的材料。當然，除上述遺囑公證書之外，如果李某又主動提交了遺囑繼承權公證書，也完全符合登記資料的要求。

三、余論

由于《房屋登記辦法》等現(xiàn)行不動產登記法規(guī)并未規(guī)定申請人提交的繼承證明的具體形式，所以登記機構在受理時不能對申請人做必須公證或通過法院判決的強制性要求，也無權直接根據(jù)繼承證明之外的“素材”資料做確認權屬的判斷。那么，登記機構該如何操作呢？筆者認為，登記機構可以在告知有關法律規(guī)定后采取申請人自愿的原則，由申請人根據(jù)具體情況自愿選擇通過公證還是司法途徑取得繼承房產的權利來源資料。

《不動產登記暫行條例》對繼承房產僅在登記程序部分涉及單方申請的情形中有所表述，但對于具體的繼承證明形式未予規(guī)定。筆者建議在今后的相關立法中對此應予明確。并且，對于與法律、行政法規(guī)沖突的包括上述《聯(lián)合通知》在內的有關規(guī)范性文件都應明確予以廢止。

陳品祿/責任編輯