新常態(tài)下的城市土地運(yùn)營(yíng)思路

游朋

2014年11月，習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上發(fā)表了題為《謀求持久發(fā)展共筑亞太夢(mèng)想》的主旨演講，首次系統(tǒng)闡述了新周期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)。新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展速度將從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將不斷優(yōu)化升級(jí)，發(fā)展動(dòng)力將從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。新常態(tài)的系統(tǒng)提出，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)已告別過(guò)去30多年高速增長(zhǎng)的階段，進(jìn)入一個(gè)與以往不同的、相對(duì)穩(wěn)定的、較長(zhǎng)時(shí)期的新階段。那么中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，會(huì)對(duì)中國(guó)城市的發(fā)展帶來(lái)哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)？本文以中國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)狀概述為基礎(chǔ)，以新常態(tài)的本質(zhì)和特征為視角，分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)城市發(fā)展的影響，進(jìn)而探討新常態(tài)下的城市土地運(yùn)營(yíng)思路。

一、中國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀概述

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。近20年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年約1個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增加1000萬(wàn)人以上。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2014年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口74916萬(wàn)人，比上年末增加1805萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口61866萬(wàn)人，減少1095萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%。

1979年美國(guó)城市地理學(xué)家諾瑟姆（Ray M Nor-tham）指出各國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程可以概括為一條稍被拉平的S形曲線。S形曲線大致分成三部分：第一部分為城市發(fā)生和發(fā)展的初級(jí)階段，城市化發(fā)展速度非常慢，城市人口比重很低，大都不到25%；第二部分為城市發(fā)展的加速階段，大量農(nóng)村人口涌向城市，城市規(guī)模日趨擴(kuò)大，城市數(shù)量日益增多，城市人口比重增至60%-70%；第三部分為城市發(fā)展的成熟期，城市人口增長(zhǎng)速度與總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)速度相當(dāng)，城市經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展平緩。

綜合國(guó)內(nèi)外的研究文獻(xiàn)，歸納出中國(guó)城市化的現(xiàn)狀：中國(guó)城市化水平有了明顯提高，但仍處在城市發(fā)展的加速階段（S形曲線第二部分）；由于歷史的、體制的、發(fā)展階段的多種原因，中國(guó)城市化存在片面注重城市規(guī)模擴(kuò)張、資源粗放利用嚴(yán)重、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱等發(fā)展中的問(wèn)題。

二、新常態(tài)對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的影響

1.城市規(guī)模將逐步趨于穩(wěn)定

新常態(tài)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地等資源的饑渴性需求將得到一定程度的緩解。中國(guó)人口老齡化日趨發(fā)展，農(nóng)業(yè)富余人口減少，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、城鎮(zhèn)人口的規(guī)模將逐漸減小。同時(shí)，近年來(lái)城市規(guī)模粗放式擴(kuò)張導(dǎo)致的大量閑置用地、閑置住房、閑置園區(qū)還有待進(jìn)一步消化。此外，2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)54.77%，并快速接近60%-70%的高峰。依據(jù)S形曲線，中國(guó)城市發(fā)展即將從第二階段轉(zhuǎn)到第三階段。在此階段中，中國(guó)城市規(guī)模首先將從快速擴(kuò)展變?yōu)榫徛龜U(kuò)展，進(jìn)而趨于穩(wěn)定。

2.城市間協(xié)調(diào)發(fā)展將成為主旋律

新常態(tài)下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)將從競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)化發(fā)展，城市間逐步形成相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在“一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)，以帶動(dòng)大部分地區(qū)發(fā)展”的思想指導(dǎo)下，區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)非均衡發(fā)展的過(guò)程，并取得了舉世矚目的成就。珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲和環(huán)渤海等地區(qū)已成長(zhǎng)為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)中心，武漢、鄭州、西安等城市已成長(zhǎng)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)中心，具備了帶動(dòng)落后地區(qū)的能力。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)在擴(kuò)散效應(yīng)、成本效應(yīng)、梯次轉(zhuǎn)移等原理作用下，將促使區(qū)域公共服務(wù)水平的均等化、區(qū)域市場(chǎng)發(fā)育的統(tǒng)一化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)化。各地區(qū)的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)將得到充分發(fā)揮，良好的區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系將逐步建立，城市間協(xié)調(diào)發(fā)展將成為主旋律。

3.城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將不斷調(diào)整優(yōu)化

新常態(tài)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將不斷優(yōu)化升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將面臨劇烈調(diào)整。首先，新常態(tài)下城市政府將從投資主體變?yōu)榉?wù)主體，片面追求工業(yè)快速發(fā)展的思路將得到糾正，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)將依市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而誘發(fā)現(xiàn)有不合理產(chǎn)業(yè)配置的內(nèi)部調(diào)整。另外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，知識(shí)與技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)需求、自然資源稟賦、資本規(guī)模、國(guó)際貿(mào)易等均是一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變過(guò)程中的基本制約因素。基本制約因素一旦發(fā)生變化，都會(huì)不同程度上對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)產(chǎn)生直接或間接的影響。特別是科技進(jìn)步因素，它是生產(chǎn)發(fā)展的巨大杠桿，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的根本動(dòng)力。每一次重大的科技進(jìn)步都會(huì)導(dǎo)致原有產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門得到重大改造，也會(huì)促使新的產(chǎn)業(yè)和新的產(chǎn)業(yè)部門形成。中國(guó)經(jīng)濟(jì)從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步將成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量，技術(shù)創(chuàng)新、科技進(jìn)步、市場(chǎng)需求等因素將發(fā)生劇烈變化，進(jìn)而促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向高級(jí)化發(fā)展。

4.城市公共管理與服務(wù)設(shè)施將大規(guī)模建設(shè)

新常態(tài)下，中國(guó)政府將致力于保障民生，提高國(guó)民生活質(zhì)量，城市公共管理與服務(wù)設(shè)施將大規(guī)模建設(shè)。中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度主要圍繞農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包、城市土地有償使用及市場(chǎng)化配置、征轉(zhuǎn)集體土地確保城市新增建設(shè)用地供應(yīng)三條主線展開(kāi)，其在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展階段發(fā)揮了重要作用，但也導(dǎo)致了用地結(jié)構(gòu)不均衡、民生用地缺乏、節(jié)約集約程度較低等較多問(wèn)題。新常態(tài)下，城市政府的GDP績(jī)效權(quán)重將降低，招商引資的壓力得到釋放，而城市公共管理與服務(wù)績(jī)效權(quán)重將提高，引導(dǎo)保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等城市公共管理與服務(wù)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)城市社會(huì)和諧，夯實(shí)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

5.城市生態(tài)環(huán)境將備受重視

新常態(tài)下，中國(guó)政府將倡導(dǎo)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式，城市生態(tài)環(huán)境將備受重視。近些年來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)獲得了空前的發(fā)展。在獲得極大的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，城市資源被高強(qiáng)度地利用，能源耗費(fèi)巨大，生態(tài)與環(huán)境變化劇烈。諸多研究顯示，中國(guó)城市環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，粗放式、高消耗的城市發(fā)展模式難以為繼，綠色低碳循環(huán)的城市發(fā)展新方式逐漸得到社會(huì)各界的認(rèn)同。各個(gè)城市將在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，不斷加大等生態(tài)環(huán)境的重視程度，踐行綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。

三、新常態(tài)下的城市土地運(yùn)營(yíng)思路

基于中國(guó)城市將從快速擴(kuò)展變?yōu)榫徛龜U(kuò)展、進(jìn)而趨于穩(wěn)定的發(fā)展前景，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”對(duì)城市發(fā)展“規(guī)?？刂啤f(xié)調(diào)優(yōu)化、提質(zhì)增效”的總體影響，未來(lái)中國(guó)城市的土地運(yùn)營(yíng)應(yīng)把握以下幾個(gè)工作重點(diǎn)。

1.劃定城市發(fā)展邊界

借助環(huán)城公路、環(huán)城綠帶、生態(tài)控制線等方式劃定城市發(fā)展的邊界，通過(guò)立法、巡查、責(zé)任追究、從嚴(yán)懲治等方式嚴(yán)格禁止城市建設(shè)突破邊界，并進(jìn)一步通過(guò)土地利用計(jì)劃和城市建設(shè)用地計(jì)劃落實(shí)指標(biāo)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)城市粗放擴(kuò)張趨勢(shì)，為城市土地精細(xì)化運(yùn)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。

2.區(qū)域國(guó)土空間統(tǒng)籌發(fā)展

大力推動(dòng)區(qū)域國(guó)土空間綜合規(guī)劃，充分挖掘各城市的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌與引導(dǎo)城市間形成相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局。改變城市間競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)展思維，區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)城市應(yīng)采用優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置、建立經(jīng)濟(jì)腹地、保障要素供給等視角，主動(dòng)銜接與拉動(dòng)欠發(fā)達(dá)城市的發(fā)展。區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)城市應(yīng)充分利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)擴(kuò)散等經(jīng)濟(jì)規(guī)律，主動(dòng)與發(fā)達(dá)城市建立合作區(qū)域推動(dòng)城市快速發(fā)展。

3.以土地要素促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

主動(dòng)適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將不斷優(yōu)化升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的宏觀態(tài)勢(shì)，利用土地要素調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培養(yǎng)知識(shí)與技術(shù)創(chuàng)新的城市氛圍，進(jìn)而推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.城市土地空間集約利用

大力推動(dòng)城市土地更新、地下空間開(kāi)發(fā)、城市立體利用、土地混合利用等新的土地空間集約利用方式，不斷提高城市土地資源的利用效率，滿足城市各項(xiàng)建設(shè)的土地需求。

5.城市土地環(huán)境優(yōu)化提升

以保障民生、提高國(guó)民生活質(zhì)量為指導(dǎo)原則，改正過(guò)去重經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地、輕民生用地的畸形用地模式，將保障性住房用地、教育用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、社會(huì)福利與保障用地等的配置比例提升至合理水平。同時(shí)鼓勵(lì)符合綠色低碳循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷優(yōu)化城市土地環(huán)境和質(zhì)量，追求城市土地利用社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)融合，不斷提升城市居民的生活品質(zhì)。

李求軍/責(zé)任編輯