淺析新《預(yù)算法》在行政事業(yè)單位的實(shí)施

摘 要：從今年1月1日起，新的《預(yù)算法》開(kāi)始正式施行。該法強(qiáng)調(diào)要全面規(guī)范各級(jí)政府的收支行為，加大預(yù)算約束力度，進(jìn)一步建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。同時(shí)，要追究不規(guī)范預(yù)算行為的法律責(zé)任，在預(yù)算管理制度、預(yù)算控制方式、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算支出約束等多方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。文章從新《預(yù)算法》對(duì)行政事業(yè)單位的影響、行政事業(yè)單位健全預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施有效的預(yù)算控制機(jī)制等方面，結(jié)合新《預(yù)算法》對(duì)群眾關(guān)心的一些熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》 預(yù)算管理控制 行政事業(yè)單位 健全預(yù)算管理 激勵(lì)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.21；F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）05-081-02

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制改革進(jìn)入了全新的歷史時(shí)期。今年1月1日起實(shí)施的新的《預(yù)算法》被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的歷史使命與神圣職責(zé)，在它的修訂過(guò)程中一直備受社會(huì)各界關(guān)注。

新《預(yù)算法》規(guī)定：一是行政事業(yè)單位的支出必須以預(yù)算為依據(jù)；二是限制年中出臺(tái)收支政策；三是規(guī)范超收收入使用。因此，財(cái)務(wù)預(yù)算是行政事業(yè)進(jìn)行科學(xué)管理的必須和重要的手段，也是今后開(kāi)展更加嚴(yán)格的內(nèi)部控制的重要方法。只有切實(shí)將行政事業(yè)單位的人、財(cái)、物全面組織、計(jì)劃、協(xié)調(diào)起來(lái)，才能最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化。因此，實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算是法律賦予的功能之一，既必要，又充分。

一、“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，標(biāo)志著所有行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為都需要納入預(yù)算管理和監(jiān)督范圍

1.良好的財(cái)務(wù)預(yù)算有助于收緊“口子”，堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算約束，全面規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理面臨著許多不確定因素。但是在現(xiàn)實(shí)工作中，一些行政事業(yè)單位，“三公”經(jīng)費(fèi)支出問(wèn)題突出，特別是一些基層政府，甚至是貧困縣，群眾的人均年收入不足10000元，但是縣城里各家行政辦公大樓卻一家比一家豪華、氣派?！八娘L(fēng)”問(wèn)題嚴(yán)重。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新頒布并實(shí)施的《預(yù)算法》堅(jiān)持勤儉節(jié)約的理念，從嚴(yán)、從細(xì)、從實(shí)，嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及辦公大樓、賓館、招待所、培訓(xùn)中心等樓堂館所的基建投資；并規(guī)定新法出臺(tái)前已經(jīng)建設(shè)的預(yù)算之外抑或是超標(biāo)建設(shè)的，必須立即改正；同時(shí)，要對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅的處理。

2.明確全口徑預(yù)算體系，打造透明預(yù)算制度，下好“單子”，進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行力。新《預(yù)算法》從主體、用途、規(guī)模、方式及控制風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面對(duì)地方政府舉借債務(wù)作出限制性規(guī)定。由于各級(jí)行政事業(yè)單位都是在經(jīng)過(guò)認(rèn)真、深入、廣泛的市場(chǎng)調(diào)查研究和預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上才作出戰(zhàn)略決策的，因此，掌握了準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)預(yù)算就可以將行政事業(yè)單位的內(nèi)部資源與市場(chǎng)需求緊密地聯(lián)系起來(lái)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，全面按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作，下好每一份“單子”，從而獲得最大的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步提高執(zhí)行力。

3.收回“票子”，加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理。新《預(yù)算法》改進(jìn)了預(yù)算控制方式，建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略提供了良好的保障。預(yù)算是一種全新的未來(lái)預(yù)期性管理理念，做好預(yù)算對(duì)任何一家行政事業(yè)單位都有著不可低估的重要意義。財(cái)務(wù)預(yù)算就是行政事業(yè)單位戰(zhàn)略的具體化，“接好地氣”，做好預(yù)算可以使每一家單位及時(shí)收回“票子”，加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理。從對(duì)新的《預(yù)算法》學(xué)習(xí)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，新的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足，作為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)年度資金豐歉的重要工具?！币虼?，各行政事業(yè)單位要積極建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)定期清理機(jī)制，對(duì)包括本級(jí)財(cái)力抑或是上級(jí)安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金，只要是連續(xù)兩年沒(méi)有使用完的，都應(yīng)該作為結(jié)余資金管理。這其中作為一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，可以用來(lái)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

二、行政事業(yè)單位要加大力度，進(jìn)一步建立健全預(yù)算管理機(jī)制

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！毙姓聵I(yè)單位要以新的《預(yù)算法》為依據(jù)，加大力度，進(jìn)一步樹(shù)立全員參與意識(shí)，營(yíng)造一個(gè)和諧、穩(wěn)定、規(guī)范、透明的預(yù)算管理環(huán)境。要堅(jiān)決杜絕一切違法違規(guī)行為，建立健全預(yù)算管理機(jī)制，做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，賞罰嚴(yán)明，“公開(kāi)、公平、公正”，有效地協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系，嚴(yán)格控制日常的業(yè)務(wù)活動(dòng)，從而充分調(diào)動(dòng)全體干部職工的工作熱情，順利地完成各項(xiàng)預(yù)算任務(wù)。

1.要積極樹(shù)立全員參與意識(shí)，科學(xué)推進(jìn)預(yù)算管理工作。“正確的路線(xiàn)決定之后，干部就是決定的因素?！毙姓聵I(yè)單位的預(yù)算工作涉及到每一個(gè)部門(mén)、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)崗位，因此，只有讓全體干部職工都從心底里真正認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，將全體干部職工的工作熱情充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，大家都主動(dòng)地為單位的預(yù)算管理建言獻(xiàn)策，從每一個(gè)自己所熟悉的工作環(huán)節(jié)考慮怎樣才能提高預(yù)算編制的水平，怎樣才能更好地完成預(yù)算，積極為單位、為大局承擔(dān)自己所能夠承擔(dān)的職責(zé)。那么，做好單位的預(yù)算管理工作就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。

2.要積極推進(jìn)預(yù)算民主管理，實(shí)行預(yù)算公開(kāi)。新《預(yù)算法》提出要“建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，也就是說(shuō)除了涉及到國(guó)家重大機(jī)密的事項(xiàng)外，其他一切只要是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行情況等各種報(bào)告和報(bào)表，都可以也都應(yīng)該在規(guī)定的期間向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。只有以“公開(kāi)、公正、公平”的透明方式向廣大人民群眾進(jìn)行說(shuō)明，開(kāi)誠(chéng)布公，襟懷坦白，才能獲得人民群眾的信任，進(jìn)一步提升財(cái)政政策的效果。這是新的《預(yù)算法》的宗旨，也是預(yù)算管理制度積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明改革力度的方向。無(wú)論是各級(jí)政府抑或是事業(yè)單位，都應(yīng)該積極推進(jìn)預(yù)算民主管理，實(shí)行預(yù)算公開(kāi)。這樣一方面可以使廣大人民群眾和單位的干部職工，真正感到自己有了知情權(quán)和參與權(quán)，受到了社會(huì)和單位的尊重，能夠產(chǎn)生榮譽(yù)感和自豪感；另一方面，也激發(fā)了大家積極主動(dòng)地為更好地做好預(yù)算管理工作出謀劃策的熱情，“眾人拾柴火焰高”。

3.要積極營(yíng)造一個(gè)有利于預(yù)算管理的科學(xué)、透明的和諧環(huán)境。要注意預(yù)算管理的完整性與規(guī)范性，通過(guò)整治政府預(yù)算的碎片化管理方式，進(jìn)而清除預(yù)算外與體制外資金的滋生環(huán)境。在一些行政事業(yè)單位中，單位領(lǐng)導(dǎo)往往容易忽視為員工營(yíng)造一個(gè)有利于預(yù)算管理的工作環(huán)境。他們不注意運(yùn)用馬斯洛的“需求理論”來(lái)激勵(lì)員工逐步將自己的能量進(jìn)一步釋放，從而更好地為單位的發(fā)展奉獻(xiàn)出自己全部的光和熱。因此，創(chuàng)造有利的條件，營(yíng)造一個(gè)適合廣大干部員工有效地開(kāi)展預(yù)算管理工作的環(huán)境，滿(mǎn)足更多員工的合理需求，激勵(lì)他們對(duì)單位預(yù)算管理所做的任何一個(gè)積極、有利的行動(dòng)，是行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

4.要積極推行預(yù)算管理的責(zé)任化。如何才能將行政事業(yè)預(yù)算管理的責(zé)任化落到實(shí)處，一是要認(rèn)真編制責(zé)任預(yù)算。行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算管理的內(nèi)容涉及到方方面面，既有單位的全面預(yù)算，還有各個(gè)部門(mén)的責(zé)任預(yù)算，由表及里，由內(nèi)到外，形成了全面覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算管理體制。全面預(yù)算是從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客體來(lái)反映，責(zé)任預(yù)算則是從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客主體來(lái)反映。二者相輔相成，相得益彰。責(zé)任預(yù)算是責(zé)任單位的工作目標(biāo)，每一個(gè)責(zé)任單位的工作狀況決定了這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。二是為了保證完成各項(xiàng)預(yù)算，各行事業(yè)單位要采取必要的輔助手段和配套措施，有精神方面的，也有物資方面的，只要是對(duì)全面實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)有利的，都可以采用。具體方法有對(duì)短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所采取的激勵(lì)措施，也有對(duì)長(zhǎng)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所開(kāi)展的方法和手段。只有多管齊下、齊頭并進(jìn)，才能將預(yù)算管理的責(zé)任化落到實(shí)處。

5.要積極開(kāi)展預(yù)算自主管理的績(jī)效化考核。政府預(yù)算的編制、執(zhí)行與審查將終結(jié)粗放管理階段，從而進(jìn)入以績(jī)效論“英雄”的科學(xué)管理軌道。公開(kāi)、公平、公正的考核可以進(jìn)一步激勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，分析存在的問(wèn)題，找到落后的原因，落實(shí)解決問(wèn)題的對(duì)策，從而使責(zé)任預(yù)算能夠盡快保質(zhì)保量地全面完成。要在預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)下，通過(guò)績(jī)效化考核，對(duì)每一階段的執(zhí)行情況進(jìn)行論證，督促經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際執(zhí)行者有意識(shí)地實(shí)施相應(yīng)的預(yù)算管理，采取正確的方法，“比學(xué)趕幫超”，盡快落實(shí)相關(guān)責(zé)任。

6.要實(shí)行彈性責(zé)任預(yù)算。新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，行政事業(yè)單位所進(jìn)行的編制預(yù)算往往會(huì)受到各種因素的影響與制約，比如，預(yù)計(jì)的業(yè)務(wù)量與實(shí)際業(yè)務(wù)量相差甚遠(yuǎn)。因此，要實(shí)行彈性責(zé)任預(yù)算，運(yùn)用一定的技術(shù)手段根據(jù)最終的結(jié)果與原來(lái)的預(yù)算水平進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，從而增加實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算設(shè)計(jì)的可比性。

三、行政事業(yè)單位要實(shí)施有效的預(yù)算控制機(jī)制

新的《預(yù)算法》將遏制腐敗，反對(duì)“四風(fēng)”，避免“三公”經(jīng)費(fèi)支出以及“過(guò)頭稅”等亂支出、亂收費(fèi)問(wèn)題作為重點(diǎn)監(jiān)控，要求在“制、建、推”上做好文章，盡快建立切實(shí)有效的預(yù)算控制機(jī)制。

1.做好遠(yuǎn)期規(guī)劃。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)規(guī)劃能力，要把開(kāi)展財(cái)政規(guī)劃、部門(mén)預(yù)算規(guī)劃和重大財(cái)政規(guī)劃相銜接。

2.做好目標(biāo)控制。各行政事業(yè)單位要科學(xué)合理地制定預(yù)算收支目標(biāo)，做到既不貪大求洋，好高騖遠(yuǎn)，也不固步自封，止步不前。要深入實(shí)際做好調(diào)查研究，在切實(shí)掌握本地區(qū)、本單位的實(shí)際發(fā)展水平、發(fā)展速度的前提下，根據(jù)新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下的具體狀況和客觀要求，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)算設(shè)定在合理的空間。要避免一些地方、一些單位不切合實(shí)際的盲目發(fā)展要求，排除任何只對(duì)小地方、小單位有利，只在短期內(nèi)有利，卻對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展有害、損害全局整體利益的投機(jī)行為。引導(dǎo)整體的預(yù)算目標(biāo)向著和諧、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)發(fā)展。

3.做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。未雨綢繆，防患于未然。只有牢固地樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，才能建立堅(jiān)不可摧的抵御風(fēng)險(xiǎn)防線(xiàn)，杜絕一切可能發(fā)生的隱患，從而保證預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.做好預(yù)算平衡控制。要建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。不論是在一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)了超支抑或是短收現(xiàn)象，都要進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過(guò)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定基金、化解政府債務(wù)或者其他預(yù)算資金等方式，實(shí)現(xiàn)收支平衡。

5.做好信息與溝通。大數(shù)據(jù)時(shí)代，及時(shí)掌握與了解信息并做好溝通是完成各項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵。因此，要建立與完善信息平臺(tái)，及時(shí)了解與掌握行政事業(yè)單位與每一個(gè)責(zé)任單位的所有信息，掌握他們的責(zé)任預(yù)算履行情況，了解各項(xiàng)指標(biāo)的完成進(jìn)度。從而掌握主動(dòng)權(quán)，控制脫離預(yù)算的差異，及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。

6.做好內(nèi)部監(jiān)督。各行政事業(yè)單位要堅(jiān)決執(zhí)行新的《預(yù)算法》，開(kāi)辟弊革風(fēng)清的新局面，以上率下，從嚴(yán)要求，建立全面的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，杜絕一切違法違規(guī)行為。要對(duì)包括內(nèi)部審計(jì)、預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組以及各個(gè)責(zé)任預(yù)算實(shí)施主體的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行定期抑或是不定期的評(píng)估，檢測(cè)其有效性與執(zhí)行力，提升整體水平，構(gòu)筑拒腐防變的“防火墻”，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里。要敢于自我加壓，敢于向自己開(kāi)刀，不斷優(yōu)黨風(fēng)、清政風(fēng)、糾行風(fēng)、正社風(fēng)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，雷厲風(fēng)行，動(dòng)真硬，才能保證預(yù)算目標(biāo)得以保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

明代政治家張居正指出：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！币环莩兄Z，一份責(zé)任。新《預(yù)算法》的頒布與實(shí)施，對(duì)行政事業(yè)單位的影響是很大的，涉及到了行政事業(yè)單位健全預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施有效的預(yù)算控制機(jī)制等方面的工作。筆者相信，只要我們堅(jiān)持學(xué)法、知法、守法，并一步一個(gè)腳印地全面貫徹落實(shí)《預(yù)算法》，就一定能夠使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作邁上新的臺(tái)階。

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（作者單位：河南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局代碼中心 河南鄭州 450000）

[作者簡(jiǎn)介：李曉嵐，女，河南安陽(yáng)人，經(jīng)濟(jì)管理研究生，現(xiàn)任河南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局代碼中心高級(jí)會(huì)計(jì)師，財(cái)務(wù)總監(jiān)、河南省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才。]

（責(zé)編：若佳）