西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)在于法治

梁光源

西部地區(qū)不斷爆發(fā)的污染問題，其根源在于相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律體系的不完善、招商引資政策的不科學(xué)，乃至于地方政府政績觀的偏失。因此，要破解西部大發(fā)展過程中可能產(chǎn)生的污染轉(zhuǎn)移問題，必須從法治的角度，不斷健全各項(xiàng)法律法規(guī)及考核體系，設(shè)立生態(tài)發(fā)展紅線。

據(jù)《人民日報(bào)》報(bào)道，截至到 2010 年底，西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移數(shù)量超過 20 萬家，承接產(chǎn)業(yè)投資總額超過 2 萬億元。

在此過程中，部分地區(qū)為了快速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大量引入環(huán)保不達(dá)標(biāo)、能源消耗量大、投入產(chǎn)出比較低的企業(yè)，甚至引入重污染的夕陽產(chǎn)業(yè)、國家明令禁止或限制的項(xiàng)目，這些企業(yè)和項(xiàng)目對承接地生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅，增加環(huán)境污染治理成本，極不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的單位 GDP 能耗降低率，目前我國單位能耗依然上升的只有西部省份。資料顯示，以納入環(huán)境質(zhì)量因素的綠色 GDP 對中國 300 個(gè)省市進(jìn)行排序可以發(fā)現(xiàn)，位居前十的城市多處于東部地區(qū)，而位居后十的城市無一例外全部源自中西部地區(qū)。

重構(gòu)西部地區(qū)

環(huán)境保護(hù)法律體系

在國務(wù)院有關(guān)部委制訂的《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》中，針對西部各省的實(shí)際情況，列出了適合于西部各省自身特點(diǎn)的鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)目錄。這為引導(dǎo)和鼓勵(lì)外商投資于西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，如清潔能源、交通、通信科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域提出了指導(dǎo)，為西部地區(qū)調(diào)整外商投資的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域提供了一定的依據(jù)。

但是，目前還沒有專門針對西部地區(qū)實(shí)際而制定的限制和禁止目錄，尤其對于控制東業(yè)西移中污染轉(zhuǎn)移的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的禁止、限制目錄沒有具體的規(guī)定。

隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展伴隨的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已成為嚴(yán)重問題。面對這種環(huán)境方面的緊張狀況，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系嚴(yán)重缺陷已成為加強(qiáng)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙和“瓶頸”因素。

“針對西部地區(qū)特殊地域開展環(huán)境資源保護(hù)立法，重構(gòu)適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求的環(huán)境保護(hù)法律體系，是亟待解決的重要問題?！睒I(yè)內(nèi)環(huán)保學(xué)者指出，目前我國西部地區(qū)在開發(fā)過程中，政策優(yōu)先、行為優(yōu)先、缺乏配套法律法規(guī)的現(xiàn)象比比皆是，行為的先行性和立法的滯后性導(dǎo)致開發(fā)秩序的混亂，直接威脅到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境安全。

“構(gòu)建西部地區(qū)法律體系已成為當(dāng)務(wù)之急。”不少專家學(xué)者呼吁，首先要制定西部開發(fā)法。西部開發(fā)不僅關(guān)乎西部的發(fā)展，而且在一定程度上也是牽系中華民族偉大復(fù)興的頭等大事，因而開發(fā)西部的法律定位一定要高，要以基本法律的形式由全國人大制定，將其視為開發(fā)西部的“憲法”，使西部開發(fā)有法可依、有章可循。

其次是要制定西部環(huán)境資源法?！霸诹⒎Ｊ缴希瑧?yīng)突破現(xiàn)有的環(huán)境法律監(jiān)管體制，借鑒國內(nèi)外環(huán)境保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行超前立法?！睋?jù)介紹，我國目前已經(jīng)初步建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境保護(hù)管理單項(xiàng)法律為內(nèi)容的比較完善的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系。西部作為長江、黃河發(fā)源地，重要性自不待言，惡劣的生態(tài)環(huán)境要求特事特辦，應(yīng)該專就西部的環(huán)境問題進(jìn)行立法，特別加以保護(hù)。

最后是制定特定事項(xiàng)的單行立法及制定相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章和制度。不少專家學(xué)者指出，鑒于生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、綜合性，對其管理保護(hù)應(yīng)當(dāng)突破行政區(qū)劃的界限，按照生態(tài)區(qū)域的特性就特殊事項(xiàng)進(jìn)行特殊立法，如《沙漠化防治法》、《長江源頭保護(hù)法》、《黃河源頭保護(hù)法》等，最終達(dá)到改善環(huán)境狀況、提高環(huán)境質(zhì)量的目的。

“法律在運(yùn)用過程中會(huì)不斷地出現(xiàn)一些新情況、新問題，要求有立法權(quán)的地方人大、政府、自治機(jī)關(guān)等部門因地制宜、在不違反法律的前提下制定適應(yīng)實(shí)際情況的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，這也是西部環(huán)境保護(hù)法律體系的有機(jī)組成部分。 ” 專家學(xué)者指出。

此外，鑒于西部地區(qū)發(fā)展的重要性及生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，也有一些專家學(xué)者指出，在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)體制下，可創(chuàng)新改革我國環(huán)境保護(hù)監(jiān)管結(jié)構(gòu)。即從建立一種有利于自上而下的監(jiān)督和制約方向去設(shè)置環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)，甚至在環(huán)境規(guī)制方面可以一定程度上強(qiáng)化中央對地方的集權(quán)化管理。

“目前我國的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是將地方的環(huán)保部門作為政府的一個(gè)組成部分，在地方保護(hù)主義的影響下，環(huán)保部門的監(jiān)督執(zhí)法職能常常難以有效實(shí)現(xiàn)。” 有人大代表指出，目前，環(huán)境保護(hù)部門很難充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能，甚至成了政府的附屬品，對產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境法制法規(guī)的制定與實(shí)施起不到良好的監(jiān)督與約束作用。

修改引資評價(jià)指標(biāo)

完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資源環(huán)境容量的縮小，國家、地區(qū)內(nèi)部的污染密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢日益顯現(xiàn)。以我國建筑陶瓷類產(chǎn)業(yè)為例，近年來，沿海及發(fā)達(dá)產(chǎn)瓷區(qū)的企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)內(nèi)地甚至海外。有資料顯示，江西省2007年吸收建筑陶瓷投資達(dá) 150億元，而 2006年僅為 30億元。江西建筑陶瓷行業(yè)的大發(fā)展，是重污染企業(yè)向環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低、環(huán)境規(guī)制松的地區(qū)遷移的一個(gè)縮影。

“當(dāng)前西部地區(qū)的引資效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)高估了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對承接地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)率，結(jié)果導(dǎo)致許多地區(qū)出現(xiàn)了爭相降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來招商引資的現(xiàn)象，這對承接地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重沖擊，是種不可持續(xù)的行為?！睒I(yè)內(nèi)人士指出。

據(jù)了解，目前西部地區(qū)引資領(lǐng)域主要集中在耗能高，污染大的資源密集型產(chǎn)業(yè)，對環(huán)境的威脅程度高。而我國的引資效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)還主要是通過收入增長、行業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)改善等一系列針對引資所帶來的正向效應(yīng)指標(biāo)來衡量。而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對環(huán)境造成的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對產(chǎn)業(yè)承接地所造成的資源消耗、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等負(fù)效應(yīng)則未納入計(jì)量體系。

“我們應(yīng)當(dāng)修改傳統(tǒng)引資效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)，用納入環(huán)境成本的凈投資福利（INWV）指標(biāo)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的指標(biāo)，以全面衡量引資環(huán)境效應(yīng)。”業(yè)內(nèi)人士指出，面對西部欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和脆弱的生態(tài)環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，要對發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)和保護(hù)其生態(tài)環(huán)境作出科學(xué)的綜合決策。在把握西部環(huán)境容量閾值時(shí)，既要考慮投資的經(jīng)濟(jì)效益，也要重視由此帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

所謂的凈投資福利是指在評價(jià)引資項(xiàng)目收益時(shí)，在投資收益扣除成本的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扣除環(huán)境污染所造成的損失或治理環(huán)境污染所要支付的額外成本后，所剩余的為實(shí)際投資福利?！爸挥袃敉顿Y福利為正時(shí)，該投資項(xiàng)目才是可以接受和實(shí)施的。”

中西部地區(qū)如果盲目承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可能會(huì)影響中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。依據(jù)比較優(yōu)勢原則進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對產(chǎn)業(yè)承接地而言，其承接的產(chǎn)業(yè)是偏重于利用價(jià)格比較便宜的自然資源和勞動(dòng)力要素，屬于低附加值勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。這容易造成經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)一味的接受傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移而缺乏創(chuàng)新，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直處于低附加值化，在一定程度上延緩了產(chǎn)業(yè)升級(jí)的時(shí)間。可能會(huì)陷入“引進(jìn)-落后-再引進(jìn)-再落后”的怪圈，不可能縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)水平的差距。

除此之外，還應(yīng)因地制宜考慮引資行情，協(xié)調(diào)地方與國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

“如果在西部地區(qū)制定過分嚴(yán)厲的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，則不能很好的體現(xiàn)西部地區(qū)的資源稟賦和環(huán)境容量優(yōu)勢，降低了企業(yè)投資的積極性，反而不利于西部地區(qū)的發(fā)展。”

因地制宜的制定引資環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)不斷斟酌推敲，反復(fù)檢驗(yàn)調(diào)整的過程。目前我國工業(yè)化發(fā)展極不平衡，相對較發(fā)達(dá)地區(qū)（如沿海地帶）已進(jìn)入工業(yè)化后期，而新興發(fā)展地區(qū)（中西部）正處在工業(yè)化加速時(shí)期。

“我國各梯度區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，制定完全一致的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是行不通的?！?相關(guān)業(yè)內(nèi)人士說，必須結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鲂星?，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)參考值，并設(shè)定小幅度浮動(dòng)空間，以保證產(chǎn)業(yè)承接的吸引力。

多元手段并用

矯正政府“失靈”

有人指出，東業(yè)西移實(shí)際是東部和中西部的政府、東部和中西部的企業(yè)四個(gè)利益主體之間的博弈。

這是多利益主體、多層次的動(dòng)態(tài)博弈，從根本上說，是不同地區(qū)、不同部門的經(jīng)濟(jì)利益的博弈，是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的博弈，也是短期利益和長期利益的博弈。對中西部地區(qū)來說，理性地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才是正確的選擇。非理性地承接轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，西部將難以在產(chǎn)業(yè)競爭中取得預(yù)期的成效，甚至?xí)泳徫鞑康陌l(fā)展。

“現(xiàn)在西部地區(qū)最典型的現(xiàn)象之一就是地方政府之間在環(huán)境規(guī)制上的‘競爭到底?！贝饲坝邢嚓P(guān)人士指出，由于我國特有的財(cái)政分權(quán)制度讓地方政府有動(dòng)機(jī)通過放松環(huán)境規(guī)制等手段來吸引外資。但由于缺乏有效的自我約束和外部約束機(jī)制，導(dǎo)致很多地方的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為規(guī)制松弛，甚至是缺位。

“必須通過制度創(chuàng)新規(guī)范地方政府的非理性競爭行為，將地區(qū)間競爭引導(dǎo)到符合科學(xué)發(fā)展觀的道路上去。”業(yè)內(nèi)人士指出，由東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，西部地方政府要轉(zhuǎn)變片面追求 GDP 增長的發(fā)展觀，實(shí)行綠色 GDP 指標(biāo)的政府考核機(jī)制。

綠色 GDP 指標(biāo)同凈投資福利（INWV）如出一轍，是把所付出的資源消耗成本和環(huán)境損失從原始 GDP 中扣除后的計(jì)算指標(biāo)。

在傳統(tǒng)的考核制度結(jié)構(gòu)下，官員政績和地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平密切相關(guān)，往往導(dǎo)致地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)。而將綠色 GDP 指標(biāo)納入政府考核體系，地方官員的政績直接受環(huán)保業(yè)績的影響，可以促使地方政府在招商引資促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)充分考慮對環(huán)境的破壞和對資源的消耗，有利于調(diào)動(dòng)地方政府完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的積極性，擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的位置，妥善解決重引資輕環(huán)保的問題。

此外，建立和完善多方位監(jiān)管機(jī)制也必不可少。如建立健全區(qū)域環(huán)境管理體系，準(zhǔn)確監(jiān)控排污量。提高環(huán)境監(jiān)測技術(shù)，確保排污量監(jiān)測的準(zhǔn)確度；制定統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲制度，對超標(biāo)排污企業(yè)責(zé)令整改或依法取締，對污染治理業(yè)績優(yōu)異的企業(yè)放寬優(yōu)惠政策以激勵(lì)企業(yè)積極參與污染治理。

“加強(qiáng)公眾輿論監(jiān)督和實(shí)行環(huán)境信息公開制度也非常必要?！睒I(yè)內(nèi)人士指出，將環(huán)境污染情況及治污進(jìn)度等及時(shí)披露，有利于敦促污染企業(yè)及時(shí)治污。

環(huán)境信息的公開既包括政府對污染項(xiàng)目規(guī)劃、審核和評估信息的公開，也包括污染企業(yè)對危險(xiǎn)物的儲(chǔ)存、處置方式及特點(diǎn)、對公眾的危害性的公開以及產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)簽的信息公開?！爸挥羞@樣，才能保障公眾的環(huán)境知情權(quán)以及實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的監(jiān)督?！?/p>