污染產(chǎn)業(yè)緣何要“上山下鄉(xiāng)”

沈立

被東部地區(qū)淘汰的某些不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，卻被中西部地區(qū)以種種優(yōu)惠政策引進(jìn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了國內(nèi)“產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移西進(jìn)，污染向縱深發(fā)展”的局面。

為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，我國西部地區(qū)多年來積極承接?xùn)|部的高耗能高污染產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也陷入了環(huán)境窘境——偷排漏排超標(biāo)排放造成流域被大面積污染。若不加以重視，中西部地區(qū)很可能會(huì)淪為東部污染密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)避高環(huán)境規(guī)制的“污染天堂”，從而導(dǎo)致這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化。

現(xiàn)狀：污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，西部環(huán)境問題頻發(fā)

騰格里工業(yè)園沙漠排污、廣西龍江鎘污染、廣西南丹縣鉛污染、山東臨沂市蒼山縣廢塑料煉油廠污染——近年來，我國中西部地區(qū)重大化工污染事故頻頻發(fā)生。2015年2月13日，環(huán)保部向社會(huì)公布的1月份13起重點(diǎn)環(huán)境案件處理情況中，有8家企業(yè)地處我國西部。

業(yè)內(nèi)專家指出，隨著我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)業(yè)的步伐進(jìn)一步加快，不少企業(yè)在東部沿海地區(qū)“無處容身”，只好把工廠遷移到西部。然而盡管地方變了，產(chǎn)能卻沒有升級(jí)，高污染、高能耗、低效率的生產(chǎn)方式?jīng)]有得到根本改變，導(dǎo)致過去在東部地區(qū)造成的污染事件再一次在西部一一重演。

對(duì)于這樣的現(xiàn)狀，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧將之稱為“污染上山下鄉(xiāng)”。 陳吉寧兩會(huì)期間曾在記者會(huì)上表示，目前我國中西部的發(fā)展明顯在提速，未來幾年是中西部地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是開發(fā)與生態(tài)環(huán)境矛盾的加劇期?！拔覀円苊庠谥形鞑康貐^(qū)出現(xiàn)個(gè)別在東部地區(qū)出現(xiàn)的那種發(fā)展與保護(hù)之間矛盾沖突非常大的問題?！?/p>

東部污染產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移到西部，從早年的數(shù)據(jù)中已可見端倪。據(jù)環(huán)保部和黃河水利委員會(huì)公布的歷年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2008年，黃河流域污水排放量為40.06億噸。到了2011年，這一數(shù)字增加到45.25億噸。短短3年，黃河流域污水排放量就增加了5億多噸。

黃河流域的情況僅僅是污染西進(jìn)的一個(gè)縮影。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍介紹，2010年西部地區(qū)環(huán)境污染與破壞事故次數(shù)指數(shù)為194，遠(yuǎn)高于東部地區(qū)150的水平，也高于中部和東北地區(qū)水平。

盡管種種資料顯示，污染西進(jìn)的趨勢(shì)愈演愈烈，然而近年來一些東部地區(qū)的高耗能、高污染項(xiàng)目，尤其是化工企業(yè)、光伏企業(yè)和制藥企業(yè)向西部省份轉(zhuǎn)移的步伐卻不見停止，中西部地區(qū)的污染事故仍頻頻出現(xiàn)，原本重金屬污染只是零星分布的西北地區(qū)也開始面臨威脅，而有些地方依然明確提出大力發(fā)展“重化工業(yè)”。

中國治理荒漠化基金會(huì)專家委員會(huì)副主任楊勇曾在西北地區(qū)進(jìn)行了為期143天的實(shí)地調(diào)研，他表示，目前西北部地區(qū)存在的共性問題是：不少城市在招商引資的過程中，都沒有把環(huán)境因素考慮進(jìn)去，如當(dāng)?shù)氐乃Y源條件和環(huán)境承載能力等。許多地方都將鋼鐵、化工、建材等高耗能、高污染和需水量大的工業(yè)項(xiàng)目列入重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃，大量的已建或在建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厮淡h(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

2010年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》明確要求 “要嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻；產(chǎn)業(yè)承接必須符合區(qū)域生態(tài)功能定位；嚴(yán)禁國家明令淘汰的落后生產(chǎn)能力和高耗能、高排放等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目轉(zhuǎn)入，避免低水平簡(jiǎn)單復(fù)制?！?/p>

但從目前的現(xiàn)實(shí)來看，騰格里工業(yè)園的污染事件又一次向人們展示：隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，污染向中西部，特別是中西部相對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移比比皆是。是什么原因，導(dǎo)致東部污染產(chǎn)業(yè)西移演變成為如今這“一發(fā)難以收拾”的局面？

內(nèi)因：西部地區(qū)迫切希望發(fā)展，“饑不擇食”引死結(jié)

2007年，江蘇省無錫市決定在兩年內(nèi)關(guān)閉規(guī)模以下的化工企業(yè)772家，一批“小電鍍”、“小印染”、“小鋼鐵”、“小水泥”等企業(yè)也被列入關(guān)停名單，被關(guān)停企業(yè)逾千家。消息傳出，從全國各地涌來大批招商引資團(tuán)隊(duì)，招引被關(guān)停的企業(yè)。

數(shù)年前，上海的化工搬遷計(jì)劃啟動(dòng)，地處市區(qū)周邊和水源地的化工企業(yè)都陸續(xù)走上搬家路。搬遷計(jì)劃同樣引來了無數(shù)的“橄欖枝”。當(dāng)時(shí)貴州省政府網(wǎng)站有一篇名為“上海產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)領(lǐng)域”的文章，羅列上海需要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移尋求發(fā)展空間的化工企業(yè)，強(qiáng)調(diào)“要抓住這個(gè)發(fā)展契機(jī)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。

事實(shí)上，江蘇和上海的事件并非個(gè)例。近年來，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快和西部大開發(fā)的大背景下，東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈加速態(tài)勢(shì)，對(duì)于迫切希望發(fā)展的西部地區(qū)來說，這確實(shí)是一個(gè)良機(jī)。

然而專家指出，不少迫切希望轉(zhuǎn)移的沿海企業(yè)存在著高污染、高能耗的問題，西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和招商引資過程中，出于地方經(jīng)濟(jì)落后的原因，為了發(fā)展不敢“挑肥揀瘦”，往往使得重污染企業(yè)有了容身之所。

國家發(fā)改委在《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》中明確設(shè)定了“雙高”的發(fā)展目標(biāo)，即“西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速高于全國平均水平；城鄉(xiāng)居民收入增速高于全國平均水平”。 然而中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)在2012年底的《中國西部環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略及政策研究課題組報(bào)告》中指出， “雙高”發(fā)展目標(biāo)會(huì)增加西部地區(qū)走向以GDP為導(dǎo)向的區(qū)域發(fā)展方式的可能性，從而提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境成本增加的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于區(qū)域長(zhǎng)期發(fā)展來說是不利的。

專家指出，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)績(jī)效逐漸成為地方干部晉升的主要指標(biāo)之一。這使得不少地方政府忙于應(yīng)對(duì)GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名，圍繞經(jīng)濟(jì)績(jī)效展開了激烈競(jìng)爭(zhēng)。東部沿海省份一位縣委書記曾對(duì)媒體表示說：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成環(huán)境治理不平衡，有些地方政府來這里招商，開出的條件很優(yōu)惠，只要GDP，稅收可以免，土地可以送，甚至帶著土地部門現(xiàn)場(chǎng)辦公。沿海地區(qū)為了環(huán)保作出了抉擇，但關(guān)閉的工廠大都轉(zhuǎn)移了，問題顯然沒有得到根本解決?！?/p>

現(xiàn)實(shí)的情況是，技術(shù)先進(jìn)、沒有污染的優(yōu)質(zhì)企業(yè)有如“金絲雀”，全國各地的政府都?xì)g迎。近幾年珠三角的“騰籠換鳥”行動(dòng)目的就是要把低端制造業(yè)轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)，騰出空間，再引進(jìn)投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

然而中西部地區(qū)特別是中西部相對(duì)落后的地區(qū)不論在硬件和軟件上都和東部發(fā)達(dá)地區(qū)完全不在一個(gè)起跑線上，因此，很難吸引到高科技無污染的“金絲雀”。 而中西部又要發(fā)展，過去“唯GDP論”的存在進(jìn)一步加劇了西部相對(duì)落后地區(qū)對(duì)于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的迫切渴望，最后只好冒著風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展從東部轉(zhuǎn)移過來的重化工和重污染企業(yè)，對(duì)污染企業(yè)大開門戶，為生態(tài)惡化、環(huán)境破壞埋下了隱患。

在這樣的機(jī)制下，越是落后的地區(qū)，就越?jīng)]有能力吸引到高技術(shù)無污染的好企業(yè)，但越是落后的地區(qū)對(duì)發(fā)展的渴望就越迫切。為了發(fā)展，中西部落后地區(qū)就只能選擇那些發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的、排斥的低技術(shù)、高污染企業(yè)，雖明知是 “飲鴆止渴” ，但卻也只能“饑不擇食”，逐步形成了一種落后與污染企業(yè)的“逆向選擇”機(jī)制，其必然導(dǎo)致的結(jié)果將是“越落后越污染”的死結(jié)。

外因：東部地區(qū)環(huán)保門檻漸高，企業(yè)成本加大

“前幾年由于招不到工人，公司的5條生產(chǎn)線一度縮減至2條。”記者在采訪東莞市一家大型制鞋廠時(shí)，該廠人事部的周經(jīng)理向記者介紹道：“因勞動(dòng)力價(jià)格偏低等原因，東莞 ‘招工難的現(xiàn)象已持續(xù)數(shù)年?！?/p>

周經(jīng)理表示，勞動(dòng)力成本的上升，只是當(dāng)前沿海一些企業(yè)遭遇生存困局的一個(gè)方面。 以廣東為例，隨著一系列促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策出臺(tái)，節(jié)能減排和勞動(dòng)合同法陸續(xù)實(shí)施，環(huán)境保護(hù)門檻提高，最低工資標(biāo)準(zhǔn)等勞工權(quán)益有了強(qiáng)制約束。各種復(fù)雜因素累加的高成本，激發(fā)了當(dāng)?shù)卮笠?guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！安簧倩ぁ⑷究楊惖钠髽I(yè)都選擇搬遷到粵北甚至省外。”

在東莞，不僅僅是制鞋、制衣行業(yè)，像電子元器件、玩具、陶瓷、家具等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的境遇也基本相同。改革開放初期東部曾經(jīng)的“海外接單，沿海加工”模式，逐漸演變?yōu)椤把睾＝訂?，?nèi)地加工”。

“近年來，珠三角企業(yè)還普遍感受到來自執(zhí)法部門越來越大的壓力?！鄙钲谂_(tái)商企業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)莊世良向媒體透露說：“一二十年前建廠時(shí)政府沒有規(guī)劃，現(xiàn)在各種要求接踵而至，環(huán)保要增加排污管，消防間距要擴(kuò)大，企業(yè)受條件限制，沒有辦法改造，只好搬離?！?/p>

除了地方政策，從2007年7月1日起，國家取消553項(xiàng)“高耗能、高污染、資源性”商品的出口退稅，對(duì)2268項(xiàng)容易引起貿(mào)易摩擦的商品降低出口退稅率，基本為服裝、鞋帽、箱包、玩具、塑料和橡膠及其制品、低附加值機(jī)電產(chǎn)品、家具等勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)加工業(yè)。隨后，商務(wù)部、海關(guān)總署公布加工貿(mào)易限制類新目錄，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、臺(tái)賬管理等方面實(shí)行東西部差別政策，直接刺激了原來地處珠三角傳統(tǒng)加工貿(mào)易企業(yè)向西部加快轉(zhuǎn)移。

國資委研究中心宏觀戰(zhàn)略研究部部長(zhǎng)程偉表示，對(duì)于東南部企業(yè)來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以擺脫企業(yè)成本不斷上升的“瓶頸”，集中資金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又可以享受到中西部正在蓬勃發(fā)展的市場(chǎng)，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。而中西部承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以以投資迅速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，理論上是一種互惠互利。

預(yù)期：西部生態(tài)環(huán)境脆弱，發(fā)展須謹(jǐn)慎

統(tǒng)計(jì)顯示，全國大約63.34%的貧困縣和一半以上的生態(tài)脆弱縣位于西部地區(qū)。根據(jù)《國家主體功能區(qū)劃》，西部地區(qū)77%的國土屬禁止或限制開發(fā)區(qū)，大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的活動(dòng)在限制區(qū)理應(yīng)受到限制。

工業(yè)污染的后果往往不是立即體現(xiàn)的，其具有一定的隱蔽性，在經(jīng)過數(shù)年積累后才逐漸進(jìn)入高發(fā)期。特別是涉重金屬生產(chǎn)、化工等企業(yè)，若無完善的保護(hù)與污染物治理措施和有效的監(jiān)管機(jī)制，容易造成對(duì)周圍土壤、地下水以及大氣的嚴(yán)重污染，這些工業(yè)對(duì)環(huán)境污染具有的隱蔽性、長(zhǎng)期性特征，對(duì)周圍人群的健康和生命安全危害極大。

業(yè)內(nèi)專家表示，從環(huán)境敏感區(qū)域來看，中西部生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱得多，稍加擾動(dòng)就可能發(fā)生劇烈影響，而且不可逆轉(zhuǎn)，比如已經(jīng)出現(xiàn)的局部荒漠化、水源地污染問題等。加之西部地區(qū)環(huán)境治理能力相對(duì)較弱，人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)，其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與東部地區(qū)相比可能更高。如果單純?yōu)榱说胤桨l(fā)展和GDP的提高而棄環(huán)境問題于不顧，其影響或比東部沿海地區(qū)更深遠(yuǎn)。

據(jù)世界銀行測(cè)算，中國的空氣和水污染所造成的損失已占到當(dāng)年GDP的8%；而環(huán)保部的生態(tài)狀況調(diào)查更表明，僅西部9個(gè)省區(qū)生態(tài)破壞造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，就占當(dāng)?shù)谿DP的13%，相當(dāng)于甘肅和青海兩省的GDP總和。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，從短期看，“雙高”企業(yè)確實(shí)對(duì)西部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要的促進(jìn)作用，但是這些企業(yè)帶來的問題也是嚴(yán)重的。如果忽略這些隱患和負(fù)面影響，非理性地承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，西部將難以在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)接中取得預(yù)期成效，甚至可能會(huì)惡化發(fā)展環(huán)境，延緩西部的發(fā)展。