論新中國戶籍制度的功能

嚴士清

內(nèi)容提要：人口信息統(tǒng)計功能始終伴隨著新中國戶籍制度的演變過程，是戶籍制度的本原功能；居民身份定格功能存在于中國二元戶籍制度演變的各個階段，是其二元戶籍制度基本功能；限制人口流動的輔助工具、政治斗爭的輔助工具、思想教育的輔助工具、促進城市（區(qū)域）發(fā)展的輔助工具等功能，分別存在于中國二元戶籍制度演變的某個特定階段，是居民身份定格功能同特定的政治、經(jīng)濟、社會條件相結(jié)合而產(chǎn)生的二元戶籍制度的派生功能。中國戶籍制度改革應(yīng)革除二元戶籍制度的基本功能和派生功能，回歸人口信息統(tǒng)計之本原功能。

關(guān)鍵詞：戶籍制度功能；演變特征；新中國

中圖分類號：C922

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-4161（2015）05-0165-05

客觀準(zhǔn)確地認識新中國戶籍制度的功能，對制定科學(xué)合理的戶籍制度改革策略具有重要意義。本文根據(jù)新中國戶籍制度在社會管理中所發(fā)揮的作用及其變動情況，分析其功能的構(gòu)成、演變特征及類型劃分，以便更好地為戶籍制度改革服務(wù)。

一、研究綜述

新中國戶籍制度之功能發(fā)生了異化。它不僅具有證明公民身份的功能，還具有維護社會治安、控制城市人口機械增長等功能。它不僅對中國工業(yè)化的順利推進產(chǎn)生積極影響，還通過控制人口和土地進而控制農(nóng)村。因此，新中國戶籍制度在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中發(fā)揮著極其重要的作用。

首先，新中國戶籍制度對農(nóng)民收入和農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生重要影響。新中國戶籍制度同農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、就業(yè)制度、社會福利與保障制度等相結(jié)合，使戶籍制度異化成一種社會成員的利益分配機制。戶籍制度通過控制農(nóng)民的行動和職業(yè)選擇來控制農(nóng)村勞動力，影響農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。其次，新中國戶籍制度是導(dǎo)致中國社會不平等的重要根源。新中國戶籍制度是剝奪農(nóng)村的重要手段，戶口劃分是中國社會不平等的主要原因。中國社會的不平等不是僅用收入就能完全加以衡量的……還包括權(quán)力等非貨幣特權(quán)、優(yōu)勢資源的消費，以及國家及社區(qū)福利分配制度。再次，新中國戶籍制度是影響中國社會結(jié)構(gòu)的重要因素。戶口制度促成了中國社會結(jié)構(gòu)中“空間等級形態(tài)”的形成，決定農(nóng)村居民在社會系統(tǒng)中的地位以及集體化時代的社會結(jié)構(gòu)的特征。計劃經(jīng)濟時期，戶籍制度強化了二元社會結(jié)構(gòu)；改革開放之后，戶籍制度影響農(nóng)民工的勞動權(quán)益、子女教育、工作技能提高、社會融合等，是城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的重要原因。此外，新中國戶籍制度對婚姻家庭結(jié)構(gòu)和家庭幸福產(chǎn)生影響。二元戶籍制度在造成城鄉(xiāng)居民收入差距和社會地位不平等的基礎(chǔ)上，設(shè)置婚姻障礙，制造家庭痛苦、使得城鄉(xiāng)居民難以通婚，或夫妻難以團聚?？傊轮袊鴳艏贫葮?gòu)筑起扭曲的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、“城市等級制”，以及區(qū)域社會發(fā)展不均衡結(jié)構(gòu)。

上述研究成果對深刻認識新中國戶籍制度的功能、制定戶籍制度改革策略具有重要意義。然而，目前的研究尚存不足：一是對新中國二元戶籍制度的功能有所夸大。把戶籍制度同其他多個制度結(jié)合而形成的“系統(tǒng)功能”說成是單一的戶籍制度的“個體功能”。二是缺乏對新中國戶籍制度功能的動態(tài)分析。新中國戶籍制度隨著經(jīng)濟社會條件的變化而不斷變化，并隨著計劃經(jīng)濟體制的解體而逐漸轉(zhuǎn)向。研究新中國戶籍制度的功能決不能忽略其動態(tài)特征。三是缺乏對新中國戶籍制度諸功能之間關(guān)系的研究。學(xué)術(shù)界對新中國戶籍制度不同功能的地位的差別認識不足。

本文從新中國戶籍制度及其同就業(yè)制度、福利與社會保障制度、城市收容與遣返制度等相關(guān)制度相結(jié)合所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、社會效應(yīng)出發(fā)，分析新中國戶籍制度在社會管理中所發(fā)揮的作用，進而分析其功能的構(gòu)成、演變特征及類別劃分，以及對戶籍制度改革的啟示。

二、新中國戶籍制度功能的構(gòu)成

戶籍管理是“依法搜集、確認和提供本國居民的公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等人口基本信息的國家行政管理”。我國戶籍制度的歷史可追溯到西周時期，其功能皆為人口登記和統(tǒng)計。然而，特定歷史條件下形成的新中國戶籍制度卻具有多種功能。

（一）人口信息統(tǒng)計功能

自其萌芽，新中國戶籍制度即具有人口信息統(tǒng)計功能。新中國成立初期，人民軍隊對接管的城市實行軍事管制，各城市的軍事管制委員會即開展戶口登記、戶口查對和戶口清查工作。如1949年11月，北京市公安局制定的《北京市市民申報戶口規(guī)則》明確表示，戶口申報之目的是“精確了解本市戶口、搜集統(tǒng)計資料、以作為市政建設(shè)之依據(jù)”。《中華人民共和國戶口登記條例（草案）》對公民“常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正”等信息的登記進行了詳細規(guī)定。

（二）居民身份定格功能

《中華人民共和國戶口登記條例（草案）》頒布實施之后，全國居民被分為“城市居民”和“農(nóng)村居民”兩類，分別被賦予“城市戶口”或“農(nóng)村戶口”兩種戶籍身份。戶籍制度同業(yè)已形成的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、福利與社會保障制度等相結(jié)合，分別給予“農(nóng)村居民”和“城市居民”不同的福利待遇。居民的戶籍身份一旦確定就難以改變，即戶籍制度具有居民身份定格之功能。

（三）限制人口流動輔助工具的功能

二元戶籍制度建立之后，農(nóng)村人口盲目流向城市得到有效遏制。其一，農(nóng)村居民的戶籍身份同“人民公社”管理體制相結(jié)合，特定的制度安排使農(nóng)民被牢牢地固定在農(nóng)村土地上。其二，以戶籍身份為據(jù)，業(yè)已形成的城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度、社會保障制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度等的功能得以充分發(fā)揮。盲目流入城市的農(nóng)村居民，因無法享受城市居民的相關(guān)待遇而難以在城市長期生存。其三，借助于戶籍身份，城市收容遣送制度得以有效實施，盲目流入城市的農(nóng)村居民將被遣送回原籍。顯然，限制人口流動的功能不是新中國戶籍制度的“個體功能”，是戶籍制度一系列社會管理制度相結(jié)合所產(chǎn)生的“系統(tǒng)功能”。

（四）政治斗爭輔助工具的功能

“整風(fēng)反右”運動中，絕大多數(shù)的“右派”原來擁有城市戶口，對“右派”的六種處理方式中，“撤銷職務(wù)，監(jiān)督勞動”和“離職后被遣返原籍”的占所劃“右派”的大多數(shù)?！俺蜂N職務(wù)，監(jiān)督勞動”的右派被在農(nóng)場改造時的勞動強度之大、生活資料之匱乏令常人所無法忍受?！半x職后被遣返原籍”的“右派”，其工作、生活同農(nóng)村居民并無兩樣。

“文化大革命”中，數(shù)以萬計的干部被下放到農(nóng)村、“五·七”干校或“五·七”農(nóng)場等進行勞動改造。部分下放干部的戶口性質(zhì)由城市戶口轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村戶口。

對“右派”分子和下放干部進行改造有多重措施，其中戶口性質(zhì)的改變對他們就業(yè)崗位、勞動強度、工作環(huán)境和食品供應(yīng)等產(chǎn)生重大影響。其間，戶籍制度僅發(fā)揮了居民“身份變更”和“身份標(biāo)識”功能。所以，新中國戶籍制度僅發(fā)揮了政治斗爭輔助工具的功能。

（五）思想教育輔助工具的功能

戶籍制度對教育青年一代具有一定的積極作用?！爸R青年到農(nóng)村去，接受貧下中農(nóng)再教育，很有必要?！鄙仙较锣l(xiāng)的城市知識青年因其戶口性質(zhì)的改變帶來了生活上的困苦。但辯證地看，困苦的農(nóng)村生活對下鄉(xiāng)城市知識青年的成長具有一定的積極作用?！翱部赖慕?jīng)歷，使他們磨練出堅韌的毅力、不屈不撓的意志、腳踏實地的作風(fēng)和自強自立的精神?！痹诖藨艏贫劝l(fā)揮了居民“身份變更”和“身份標(biāo)識”的功能，成為思想教育的輔助工具。

（六）促進城市（區(qū)域）發(fā)展輔助工具的功能

在GDP政績觀和財政分權(quán)的背景下，地方政府通過制定適當(dāng)?shù)膽艏贫雀母镎邅泶龠M城市（區(qū)域）發(fā)展，從而賦予戶籍制度促進城市（區(qū)域）發(fā)展的輔助工具的功能。其具體表現(xiàn)：將企業(yè)投資額同落戶人口數(shù)量相掛鉤；將申請人在當(dāng)?shù)刭徺I商品房的面積、申請人的專業(yè)特長等作為落戶的條件；對所轄的特定區(qū)域、特定崗位的工作人員申請落戶條件給予政策傾斜；對申請人的學(xué)歷、技術(shù)職稱等設(shè)置門檻；對申請人在計劃生育、刑事犯罪等遵紀(jì)守法方面提出一定的要求等。以吸引投資、吸引人才，促進城市（區(qū)域）發(fā)展。其間，戶籍制度是居民“身份變更”和“身份標(biāo)識”的信息平臺，具有促進城市（區(qū)域）發(fā)展的輔助工具的作用。

三、新中國戶籍制度功能的演變及其特征

新中國戶籍制度的功能具有隨著政治經(jīng)濟社會狀況的變化，以及社會管理制度的演變而發(fā)生變化的特點。為了準(zhǔn)確認識戶籍制度的功能，需對戶新中國籍制度各個功能的演變過程及其特征進行分析，以準(zhǔn)確把握其功能的差異。

（一）新中國戶籍制度功能的演變

新中國戶籍制度具有多種功能，不同功能產(chǎn)生的背景、形成的條件、演變的機制不同，其存在的時間和演變過程必然具有其各自的特點。

1.人口信息統(tǒng)計功能的演變

新中國戶籍制度的人口信息統(tǒng)計功能始于解放初期城市軍管政府進行的人口查對。1958年之后，人口由農(nóng)村向城市的盲目流動受到嚴格的限制，人戶分離現(xiàn)象幾近消失，戶籍制度的人口信息統(tǒng)計功能得以加強。1980年中央下發(fā)第75號文件之后，不遷移戶口的人口流動得到認可?！叭藨舴蛛x”現(xiàn)象不斷增多，戶籍制度的人口信息統(tǒng)計功能受到削弱。1984年“自理口糧”戶口政策開始實施，城鎮(zhèn)落戶制度改革取得突破。此后，小城鎮(zhèn)落戶制度改革、城市落戶制度改革、居住證制度的實施、“居住證轉(zhuǎn)城市戶口”政策的出臺，使得越來越多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛！叭藨舴蛛x”現(xiàn)象得到一定的緩解，在一定程度上強化了戶籍制度的人口信息統(tǒng)計功能。

2.居民身份定格功能的演變

新中國戶籍制度建立之后，居民在戶籍身份、福利待遇等方面被區(qū)分為農(nóng)村居民和城市居民，戶籍制度開始具有居民身份定格功能。小城鎮(zhèn)“自理口糧”戶口政策的實施，部分農(nóng)村居民通過申請轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕擎?zhèn)居民。盡管其福利待遇同小城鎮(zhèn)的“原始居民”仍然有一定的差別，但其身份發(fā)生了改變，使戶籍制度的居民身份定格功能受到弱化。居住證制度的實施、落戶制度改革的推進，使得農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)業(yè)戶口的轉(zhuǎn)變變得相對容易，對戶籍制度的身份定格功能具有削弱作用。

農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老制度等同戶口相關(guān)的福利與社會保障制度的改革，使得城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間戶口福利承載量的差異不斷縮小，甚至消失，居民對其戶籍身份的關(guān)注度逐漸降低，對戶籍制度的居民身份定格功能具有削弱作用。

3.限制人口流動輔助工具功能的演變

限制人口流動輔助工具的功能始于《中華人民共和國戶口登記條例（草案）》的實施。而1980年不遷移戶口的人口流動得到中央政府的認可，戶籍制度所具有的限制人口流動輔助工具的功能開始弱化。隨著小城鎮(zhèn)“自理口糧”戶口政策的實施、外來人口居住證制度的實施、城市落戶制度改革的不斷推進，以及生活必需品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、就業(yè)制度，以及流動人口遣送制度的終結(jié)，使得戶籍制度限制人口流動的功能逐步喪失。

4.政治斗爭輔助工具功能的演變

新中國戶籍制度所具有的政治斗爭輔助工具的功能存在于“整風(fēng)反右”和“文化大革命”中。而1980年底，全國范圍內(nèi)給“右派”分子摘帽子的工作全部結(jié)束，中央及地方組織部門還復(fù)查平反了“文化大革命”中的冤假錯案。到1984年底，復(fù)查和糾正了“文化大革命”及以前的歷史遺留案件188萬件，妥善解決了失去公職的27萬名“右派分子”和85萬名“下放干部”的工作問題。他們的城市戶口得以恢復(fù)，戶籍制度的思想政治教育輔助工具的功能正式消失。

5.思想教育輔助工具功能的演變

思想教育輔助工具的功能始于城市知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動，隨著“上山下鄉(xiāng)”運動的終極而消失。1980年中共中央書記處決定，當(dāng)年不再組織和動員城市知識青年“上山下鄉(xiāng)”。1981年國務(wù)院知青辦與國家勞動總局合署辦公，絕大部分“上山下鄉(xiāng)”知識青年回城工作，且他們城市戶口得到恢復(fù)，戶籍制度的思想教育輔助工具的功能幾近消失。

6.促進城市（區(qū)域）發(fā)展輔助工具功能的演變

城市落戶制度改革、居住證制度和積分入戶制度等的推進，給戶籍制度賦予了促進城市（區(qū)域）發(fā)展的輔助工具的功能。實行戶籍制度改革的行政區(qū)域的增加，戶籍制度所具有的促進城市（區(qū)域）發(fā)展的輔助工具的功能發(fā)揮作用的地域空間隨之?dāng)U大?？梢灶A(yù)見，戶籍制度改革頂層設(shè)計取得突破之前，在GDP政績觀和財政分權(quán)背景下，只要地方政府進行戶籍制度改革，該功能就將發(fā)揮作用。

（二）新中國戶籍制度功能的演變特征

新中國戶籍制度不同功能所存在的時間、發(fā)揮作用的區(qū)域等方面具有差異，且不同功能之間還具有一定的關(guān)聯(lián)性，需深入分析。

1.新中國戶籍制度功能演變的時間特征

新中國戶籍制度以及與之相關(guān)的福利與社會保障制度等皆處于不斷變化之中，進而引起戶籍制度功能的變化。戶籍制度功能存在的時間特征有三種情形：一是戶籍制度的某些功能一直存在。人口信息統(tǒng)計功能即是，該功能同戶籍制度相伴隨，只是其功能的強度具有動態(tài)變化。二是戶籍制度的某些功能貫穿于二元戶籍制度的始終。居民身份定格功能即為此類，新中國戶籍制度建立伊始即有居民身份定格功能，在真正實現(xiàn)戶口自由遷徙之前，該功能不會消失。三是戶籍制度的部分功能僅存在于新中國戶籍制度演變的某個特定階段。限制人口流動輔助工具的功能、政治斗爭輔助工具的功能、思想教育輔助工具的功能等具有該特征。它們因特定的政治、經(jīng)濟、社會條件的變化而存廢。

2.新中國戶籍制度功能演變的空間特征

新中國戶籍制度的功能具有空間差異。具體表現(xiàn)在以下三個方面：其一，戶籍制度的功能發(fā)揮作用的空間范圍存在差異。如人口信息統(tǒng)計功能在全國范圍內(nèi)始終發(fā)揮作用；居民身份定格功能在實現(xiàn)戶口自由遷徙的區(qū)域不再發(fā)揮作用；促進城市（區(qū)域）發(fā)展輔助工具的功能僅存在于外來人口落戶需求強烈的城市。其二，戶籍制度功能的強度具有空間差異。以居民身份定格功能為例，落戶制度改革實施之后，不同城市的落戶門檻不同。城市規(guī)模越小，落戶門檻越低，外來人口落戶越容易，戶籍制度的居民身份定格功能越弱。反之，居民身份定格功能越強。其三，戶籍制度功能的變動具有空間差異。以促進城市（區(qū)域）發(fā)展輔助工具功能為例，因落戶制度改革從小城鎮(zhèn)開始，逐步向中等城市、大城市推進，所以戶籍制度所具有的促進城市（區(qū)域）發(fā)展的輔助工具的功能也是先出現(xiàn)在小城鎮(zhèn)，然后逐步向中等城市、大城市推進。

3.新中國戶籍制度功能演變的關(guān)聯(lián)性特征

新中國戶籍制度的諸功能之間具有關(guān)聯(lián)性。如人口信息統(tǒng)計功能與限制人口流動功能具有關(guān)聯(lián)性。計劃經(jīng)濟時期，戶籍制度限制人口流動輔助工具功能得到充分發(fā)揮，“人戶分離”現(xiàn)象得到有效遏制，戶籍制度的人口信息統(tǒng)計功能強大。不遷移戶口的人口流動得到認可之后，戶籍制度的身份定格功能依然存在，而限制人口流動輔助工具的功能卻不斷弱化。因流動人口往往無法在常住地落戶、“人戶分離”現(xiàn)象加劇，人口統(tǒng)計的難度不斷增加、人口信息統(tǒng)計功能受到削弱。

同樣，戶籍制度的人口信息統(tǒng)計功能與居民身份定格功能之間具有很強的關(guān)聯(lián)性。戶籍制度的居民身份定格功能同思想政治教育輔助工具的功能、政治斗爭輔助工具的功能，以及促進城市（區(qū)域）發(fā)展輔助工具的功能之間也有很強的關(guān)聯(lián)性。

四、基于演變特征的新中國戶籍制度功能的分類

根據(jù)新中國戶籍制度不同功能的演變在時間上、空間上和關(guān)聯(lián)性上表現(xiàn)出不同的特征，可將其分為三個不同的類別。

1.戶籍制度的本原功能

人口信息統(tǒng)計功能是戶籍制度的本原功能。從動態(tài)變化性看，人口信息統(tǒng)計功能貫穿于新中國戶籍制度演變的各個階段。從發(fā)揮作用的空間看，人口信息統(tǒng)計功能在全國范圍內(nèi)發(fā)揮作用。從相互關(guān)聯(lián)性來看，人口信息統(tǒng)計功能是新中國戶籍制度其他功能存在的前提和基礎(chǔ)。戶籍制度其他功能的發(fā)揮都離不開人口信息統(tǒng)計、都以人口信息統(tǒng)計功能為基礎(chǔ)?？v觀古今中外所有的戶籍制度，人口信息統(tǒng)計功能是各個戶籍制度所共有的功能，故稱其為戶籍制度的本原功能。

2.二元戶籍制度的基本功能

居民身份定格功能是二元戶籍制度的基本功能。從生命歷程看，居民身份定格功能貫穿于中國二元戶籍制度的全過程。從發(fā)揮作用的空間上看，只要福利與社會保障制度存在著空間差異該功能就在發(fā)揮作用。從戶籍制度功能的關(guān)聯(lián)性特征看，二元戶籍制度其他功能的發(fā)揮都要借助于居民身份定格功能?？梢?，居民身份定格功能是中國二元戶籍制度區(qū)別于一元戶籍制度之關(guān)鍵。若沒有居民身份定格功能，戶籍制度就不能稱之為二元戶籍制度。

3.二元戶籍制度的派生功能

中國二元戶籍制度的派生功能包括限制人口流動輔助工具的功能、政治斗爭輔助工具的功能、思想教育功能輔助工具的功能、促進城市（區(qū)域）發(fā)展輔助工具的功能等。這些功是在特定的政治、經(jīng)濟、社會條件下，二元戶籍制度同其他社會管理制度相結(jié)合形成的“系統(tǒng)功能”，不是中國二元戶籍制度的“個體功能”。且這些功能僅存于二元戶籍制度演變過程的特定時期，同特定的政治、經(jīng)濟、社會背景共生共滅。

上述研究表明，新中國戶籍制度三類功能在戶籍制度功能體系中居于不同的地位。人口信息統(tǒng)計功能是戶籍制度本原功能，是新中國戶籍制度其他功能存在的基礎(chǔ)；居民身份定格功能是中國二元戶籍制度的基本功能，是二元戶籍制度同一元戶籍制度的根本區(qū)別，是中國二元戶籍制度派生功能形成的前提與基礎(chǔ)；二元戶籍制度的派生功能是身份定格功能同特定的政治、經(jīng)濟、社會制度相結(jié)合所形成的。

五、啟示

分析新中國戶籍制度功能的構(gòu)成、演變特征、及其功能的分類，對我國正在進行的戶籍制度改革具有重要的啟示作用。

首先，中國戶籍制度改革的終極目標(biāo)是使戶籍制度的功能回歸其本原。建立全國統(tǒng)一的能夠自由遷徙的一元戶籍制度的實質(zhì)是使戶籍制度的功能回歸到人口信息統(tǒng)計之上，這必然要求逐步革除中國二元戶籍制度的公民身份定格功能，以及由此派生的諸功能。“逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍登記管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會身份與機會結(jié)構(gòu)一體化。”

其次，實現(xiàn)戶籍制度功能回歸本原的關(guān)鍵是戶口福利承載量的均等化。實現(xiàn)戶籍制度功能回歸人口信息統(tǒng)計之本原，消除戶籍制度的居民身份定格功能及其派生功能，必須消除其存在的前提條件，即消除戶口福利承載量的空間差異，包括戶口福利承載量的城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異。

再次，實現(xiàn)戶口福利承載量均等化需要發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用。地方政府在此方面難有建樹：GDP考核機制使地方政府作為區(qū)域利益主體的代表，“會從減少成本的角度出發(fā)，盡量從戶籍制度改革上收回成本，甚至于謀取地方利益”；受自身行政權(quán)力和經(jīng)濟實力所限，地方政府無力在全國范圍內(nèi)縮小戶口福利承載量的空間差異。

此外，中國戶籍制度一元化改革應(yīng)根據(jù)戶口福利承載量的空間特征而分區(qū)推進。“各地區(qū)人口的戶籍狀況差別非常大，可采用分區(qū)域推進的戶籍制度改革”。在戶口福利承載量較小、外來人口較少的小城鎮(zhèn)或欠發(fā)達地區(qū)的中小城市，實現(xiàn)戶籍制度一元化的風(fēng)險較小，應(yīng)直接進行城市落戶制度改革。在經(jīng)濟發(fā)達、人口規(guī)模大、外來人口多、落戶需求強烈的大中城市，甚至少數(shù)發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)，快速實現(xiàn)戶籍制度一元化的風(fēng)險較大，應(yīng)實行居住證制度和“居住證轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)爻Ｗ艨凇敝贫?。在戶口福利承載量空間差異不斷縮小的情況下，逐步增加居住證的福利承載量；“科學(xué)而漸進地降低大城市外來常住人口落戶標(biāo)準(zhǔn)”，為實現(xiàn)戶籍制度一元化準(zhǔn)備條件。

最后，在制定戶籍制度改革分區(qū)推進戰(zhàn)略時，區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)不該是城市的行政級別或城市的人口規(guī)模，應(yīng)該是城市經(jīng)濟發(fā)展水平、戶口福利承載量、城市規(guī)模、外來人口數(shù)量及其落戶需求等多因素綜合作用所決定的戶籍制度改革的風(fēng)險。

致謝：本文得到導(dǎo)師華東師范大學(xué)人口所丁金宏教授、朱寶樹教授的斧正，在此表示衷心的感謝！

責(zé)編：晨曦