農(nóng)村“四荒”土地產(chǎn)權(quán)制度變革思考

[摘要] 農(nóng)村“四荒”土地屬于農(nóng)民集體所有，可以依法流轉(zhuǎn)。現(xiàn)在農(nóng)民集體對“四荒”土地所有權(quán)的被動享有，流轉(zhuǎn)制度的未盡完善不能很好地平衡和保護(hù)各方當(dāng)事人利益。在“公共利益”優(yōu)先前提下，應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)的平等設(shè)置，摒棄目前“四荒”土地使用權(quán)一級流轉(zhuǎn)資金“村有鄉(xiāng)管”的法律設(shè)置，完善“四荒”土地使用權(quán)二級流轉(zhuǎn)方式及其適用要求，明確“四荒”土地抵押制度的基本架構(gòu)與核心內(nèi)容，進(jìn)一步完善“四荒”土地使用權(quán)制度設(shè)置，以更高效實(shí)現(xiàn)“四荒”土地綜合效益目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 “四荒”土地 產(chǎn)權(quán) 變革

[中圖分類號] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）05-0067-06

[作者簡介] 王曦（1972 — ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法政學(xué)院副院長，法學(xué)博士，教授，研究方向：法學(xué)。

我國農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限較少，市場化程度高，經(jīng)濟(jì)價值日益凸顯。如何更好地統(tǒng)籌配置、合理利用農(nóng)村“四荒”土地，切實(shí)發(fā)揮其綜合效益與價值，是城鄉(xiāng)整體可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

一、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)屬界定

1996年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據(jù)我國《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村“四荒”土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體。農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)取得的家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等合法方式，以及承包經(jīng)營權(quán)取得的程序；《通知》在明確治理開發(fā)者在享有“四荒”土地使用權(quán)的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權(quán)，并非完全使用權(quán)，不包括地下埋藏物和礦產(chǎn)資源的使用權(quán)。

二、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）所有權(quán)的不完整運(yùn)行

《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》都明確了農(nóng)村“四荒”土地的農(nóng)村集體所有，但在“四荒”土地資源開發(fā)利用形式日趨多樣化的今天，農(nóng)民集體對于“四荒”土地所表現(xiàn)出的并非完整意義上的所有權(quán)。所有權(quán)被稱作為“完全物權(quán)”，是最充分的物權(quán)，由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。對農(nóng)村“四荒”土地而言，最核心內(nèi)容，一是土地使用權(quán)的充分發(fā)揮以及由此帶來的應(yīng)得利益的充分實(shí)現(xiàn)；二是土地所有權(quán)發(fā)生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補(bǔ)償與充分實(shí)現(xiàn)等問題。目前“四荒”土地所有權(quán)對于農(nóng)民集體的意義僅表現(xiàn)為，農(nóng)民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發(fā)者的一定量合同收益；基于國家需要而發(fā)生的，農(nóng)民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權(quán)，即“四荒”土地所有權(quán)的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，以及農(nóng)民集體因?yàn)椤八幕摹蓖恋厮袡?quán)的喪失能夠獲得多少補(bǔ)償、怎樣補(bǔ)償，既非由農(nóng)民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規(guī)定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

（二）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效益性目標(biāo)日漸凸顯

“四荒”土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)，從最初的土地承包經(jīng)營，到后來的土地使用權(quán)的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權(quán)，以及抵押“四荒”土地使用權(quán)，經(jīng)歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權(quán)的一級市場和二級市場流轉(zhuǎn)兩種類型。一級流轉(zhuǎn)完成了“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，即“四荒”土地使用權(quán)初次轉(zhuǎn)移給使用者，反映出土地所有者與土地經(jīng)營者的關(guān)系，實(shí)踐中主要體現(xiàn)為“四荒”土地使用權(quán)的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉(zhuǎn)與所有權(quán)沒有直接聯(lián)系，是指經(jīng)營人在經(jīng)營期內(nèi)，將其依法取得的“四荒”土地經(jīng)營權(quán)再讓渡給第三者的交易關(guān)系，如“四荒”土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等行為。

“四荒”土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》（2003）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉(zhuǎn)管理辦法》）、《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權(quán)法》（2007）等法律文件中?？傮w來說，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》的立法旨趣本質(zhì)上一致。即：賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，維護(hù)承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農(nóng)民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現(xiàn)實(shí)福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標(biāo)效益更傾向于實(shí)現(xiàn)社會綜合效益，即通過合理開發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展。而且我國農(nóng)村目前還有相當(dāng)豐富的“四荒”土地資源，開發(fā)潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)立法更多著眼于效率實(shí)現(xiàn)。

體現(xiàn)這種效率性目標(biāo)的制度設(shè)置，在一級市場流轉(zhuǎn)上，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經(jīng)營人方面，相對于家庭承包經(jīng)營中耕地承包人一般為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，農(nóng)村“四荒”土地的承包經(jīng)營人允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入。以其他方式承包農(nóng)村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協(xié)商確定，更自由。在二級市場流轉(zhuǎn)上，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》、《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題援引家庭承包中的相關(guān)規(guī)則，包括流轉(zhuǎn)原則、限制條件、流轉(zhuǎn)方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權(quán)利處分所應(yīng)遵循的條件及程序等細(xì)微處有所區(qū)別：即家庭承包中的轉(zhuǎn)包、出租、互換，雙方當(dāng)事人合同簽訂后，要報(bào)發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的，要求轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的收入來源，而農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)則無此要求。此外，就是農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)接受方受限較少，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個人、農(nóng)業(yè)公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經(jīng)營既可以家庭承包經(jīng)營下的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換等方式處分權(quán)利，還可以抵押或入股等形式處分權(quán)利。這使得“四荒”土地承包經(jīng)營者享有更獨(dú)立的處分權(quán)，利于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更充分流轉(zhuǎn)及其效率性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

不可否認(rèn)，“四荒”土地使用權(quán)呈現(xiàn)不斷物權(quán)化的發(fā)展過程，土地權(quán)益日益明晰、完整與穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為，以“四荒”土地側(cè)重效率追求，實(shí)現(xiàn)綜合效益的目標(biāo)來論，放在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，“四荒”土地所有權(quán)、使用權(quán)的發(fā)展，都有更深入推進(jìn)的可能與必要。在此，筆者意于對現(xiàn)有農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)置中的一些問題做些商榷與探討。

三、關(guān)于農(nóng)村“四荒”土地產(chǎn)權(quán)制度

變革的商榷與建議

法律是通過對不同利益的取舍來實(shí)現(xiàn)對利益關(guān)系的調(diào)整和分配。平衡和保護(hù)各方當(dāng)事人利益應(yīng)是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權(quán)享有、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)上，是要平衡和保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，以及社會公共利益。

（一）對農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)變更的商榷

在現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，國家發(fā)展，城市化推進(jìn)對土地的需求客觀現(xiàn)實(shí)，一定條件下對農(nóng)村集體土地所有權(quán)給予限制，以及將一定量農(nóng)村土地變更為國有具有合理性。基于此，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償。但是，公共利益不能等同于國家建設(shè)。

筆者認(rèn)為，基于公共利益優(yōu)先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)建設(shè)需要，國家依上述規(guī)定征收農(nóng)民土地?zé)o可厚非，這是社會公共利益實(shí)現(xiàn)的需要，也是社會個體義務(wù)。但在征地后，就存在補(bǔ)償問題。它關(guān)涉農(nóng)民土地所有權(quán)不得已發(fā)生變更時，其項(xiàng)下利益是否會一并受損。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該也必須給予農(nóng)民以合理補(bǔ)償，以確保其不遭受實(shí)質(zhì)性利益損害。這種補(bǔ)償在“四荒”土地上至少體現(xiàn)為兩項(xiàng)：一是，對“四荒”土地所有權(quán)人的補(bǔ)償。從“四荒”土地所有權(quán)存在現(xiàn)狀看，表現(xiàn)為對于所有權(quán)人，即農(nóng)民集體憑借該土地從開發(fā)經(jīng)營人手中獲取的收益，以及農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)的應(yīng)得補(bǔ)償。二是，對“四荒”土地未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導(dǎo)致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補(bǔ)償。公共利益下的土地征收，土地所有權(quán)人未從中獲益，因此，對未到期使用權(quán)人的補(bǔ)償就應(yīng)該由國家承擔(dān)，即國家需要對未到期使用者對該項(xiàng)“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預(yù)期利益進(jìn)行綜合評估并做出合理補(bǔ)償。

對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設(shè)需要的招牌，也不應(yīng)予以所謂“公共利益”的支持。筆者認(rèn)為，此種情況應(yīng)嚴(yán)格依憲法確定的國家財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)平等原則，以及“國家保護(hù)社會主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，將農(nóng)民集體所有權(quán)與國家土地所有權(quán)等同對待，即對于城市建設(shè)需要下的“四荒”土地，進(jìn)行以農(nóng)民集體為主體的市場化出讓——不改變所有權(quán)，由農(nóng)村集體作為所有權(quán)人代表進(jìn)行土地的市場化出讓，期限對應(yīng)國有城市土地；終止原有土地經(jīng)營合同，由農(nóng)民集體對原經(jīng)營權(quán)人未完成承包期內(nèi)的損失，包括治理投入、預(yù)期回報(bào)等商定合理補(bǔ)償。

此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農(nóng)用途，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)，并對此類行為做了限期改正，收回使用權(quán)，依法處罰等規(guī)定。這一看似屬于土地使用權(quán)的規(guī)定，筆者認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)條件下，與“四荒”土地所有權(quán)變更不可分割?，F(xiàn)今城市化建設(shè)快速推進(jìn)中，城鎮(zhèn)郊區(qū)“四荒”土地非農(nóng)化的房地產(chǎn)開發(fā)絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實(shí)。與其不分情況地強(qiáng)行管制，不如厘清產(chǎn)權(quán)，因勢利導(dǎo)引其健康發(fā)展。簡單說，即如果基于城市化建設(shè)的需要，該項(xiàng)“四荒”土地資源真的具備進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的條件，就確定由土地的所有權(quán)人收回該土地使用權(quán)，補(bǔ)償使用者未到期損失，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人代表將該項(xiàng)土地進(jìn)行市場化出讓，所得利益歸農(nóng)民集體所有，以體現(xiàn)農(nóng)村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實(shí)現(xiàn)收益權(quán)權(quán)能。而對于不符合城市化建設(shè)需要下所謂房地產(chǎn)開發(fā)，則給予堅(jiān)決制止，以維護(hù)農(nóng)村“四荒”土地資源生態(tài)價值的實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)一步完善“四荒”土地使用權(quán)制度設(shè)置的思考

1. 對“四荒”土地使用權(quán)一級流轉(zhuǎn)資金“村有鄉(xiāng)管”的質(zhì)疑

《通知》中關(guān)于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權(quán)所收取的資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管” ?？顚Ｓ玫囊?guī)定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，?？顚Ｓ茫瑢Υ?，筆者認(rèn)為無不妥當(dāng)之處。但這筆資金所有權(quán)雖歸農(nóng)民集體，卻要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管，村集體使用該項(xiàng)資金時，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)，獲批后方能使用，對此筆者認(rèn)為有待商榷?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，農(nóng)村“四荒”資源屬當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實(shí)施“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣，須報(bào)經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。由此可知，一者，農(nóng)民集體既然是土地所有權(quán)人，其依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)所獲資金，該資金所有權(quán)人當(dāng)然也還是農(nóng)民集體。所有權(quán)由占有、使用、收益與處分四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，而占有是使用權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的重要前提。在此，只要是農(nóng)民集體依法流轉(zhuǎn)土地，除經(jīng)所有權(quán)人同意外，其他任何人無權(quán)占有該項(xiàng)資金。再者，農(nóng)村“四荒”資源流轉(zhuǎn)的行政主管機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并無必然聯(lián)系，流轉(zhuǎn)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代管無從說起。第三，所有權(quán)是最充分的物權(quán)。確保資金?？顚Ｓ?，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農(nóng)民集體法定所有權(quán)權(quán)利的正當(dāng)理由。據(jù)此，筆者認(rèn)為，“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的資金實(shí)行“鄉(xiāng)管”于法無據(jù)，于理不通。

2.“四荒”土地使用權(quán)二級流轉(zhuǎn)法律設(shè)定的商榷

物權(quán)法定原則，是指物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力、公示方法等必須由法律明確規(guī)定，而非由當(dāng)事人協(xié)議設(shè)定。“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，不得例外。但現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定很不完善。首先，從流轉(zhuǎn)方式看，現(xiàn)有法律是以不完全列舉的方式予以規(guī)定。這種列舉方式未能涵蓋實(shí)踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉(zhuǎn)方式，也未設(shè)定未來實(shí)踐中可能出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式。進(jìn)而，從現(xiàn)行規(guī)范適用看，現(xiàn)行立法是以“原則+例外”模式設(shè)計(jì)家庭承包方式和其他承包方式的流轉(zhuǎn)，規(guī)定“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉(zhuǎn)，但對于各種流轉(zhuǎn)方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關(guān)規(guī)定。家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性雖然都定位于用益物權(quán)，但二者有差異。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權(quán)是以實(shí)現(xiàn)社會公平價值為追求?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)側(cè)重于資源利用率，經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據(jù)現(xiàn)有法律設(shè)置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權(quán)適用相同規(guī)則，如此“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自身的立法價值則難實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法價值取向既然定位于實(shí)現(xiàn)綜合效益，效率優(yōu)先，兼顧公平，體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)方式上，就應(yīng)該放開對“四荒”土地流轉(zhuǎn)方式的限制，但應(yīng)明確不同流轉(zhuǎn)方式各自的前提條件和程序性要求。對待實(shí)踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現(xiàn)目前尚未法定化的流轉(zhuǎn)方式，取舍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在于：只要該流轉(zhuǎn)方式不違反法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會公共利益，能夠被現(xiàn)行法定方式吸收的，不再另行設(shè)定；不能被吸收的，應(yīng)予以法律認(rèn)定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉(zhuǎn)方式即屬此種情況，既不能被現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應(yīng)予以確認(rèn)，同時需明確相應(yīng)規(guī)制促其正軌發(fā)展。

3. 有關(guān)“四荒”土地使用權(quán)抵押制度設(shè)置的思考

抵押，是債務(wù)人或者第三人不改變對財(cái)產(chǎn)的占有，而以該財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)擔(dān)保的法律設(shè)置。如果債務(wù)人不履行債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)依法以該財(cái)產(chǎn)抵價受償。具體到農(nóng)村“四荒”土地，抵押標(biāo)的物是土地使用權(quán)，不是土地本身。其抵押權(quán)是指“四荒”土地使用權(quán)人依法在規(guī)定年限內(nèi)，不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，同時獲得相應(yīng)資金。如果抵押人不履行債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)依法處分該“四荒”土地使用權(quán)，并由處分所得價款優(yōu)先受償。

“四荒”土地使用權(quán)的抵押屬于二級流轉(zhuǎn)。物權(quán)法確認(rèn)了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，其處分權(quán)能理論就是“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，包括抵押的堅(jiān)實(shí)支撐。當(dāng)然，基于其農(nóng)用用途的限定，農(nóng)村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權(quán)的抵押應(yīng)該有土地用途受限等方面的要求。但現(xiàn)實(shí)中，“四荒”土地抵押實(shí)現(xiàn)的限制遠(yuǎn)非這些。一方面，現(xiàn)有立法規(guī)定不明確且操作性不強(qiáng)，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權(quán)抵押明文規(guī)定的法律法規(guī)，如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）、《擔(dān)保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農(nóng)村土地承包法》（2002）、《物權(quán)法》（2007）等在“四荒”土地使用權(quán)抵押的規(guī)定上銜接不暢，甚至存在內(nèi)容相互沖突的情況。法律規(guī)定不明確，則必然帶來操作性不強(qiáng)的問題。另一方面，各職能部門責(zé)權(quán)利不明確規(guī)定，不科學(xué)，易導(dǎo)致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)科學(xué)評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規(guī)范。目前，農(nóng)村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農(nóng)村集體組織、村委小組對土地抵押價格進(jìn)行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進(jìn)行抵押辦理。交易中，由于沒有科學(xué)的價格估算標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)為獲取最大利益而減小風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，往往競相壓低地價，導(dǎo)致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費(fèi)成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權(quán)人承擔(dān)?；谵r(nóng)村地域特點(diǎn)，農(nóng)村集體成員相互間，成員與集體間具有事實(shí)上的依附關(guān)系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強(qiáng)大的農(nóng)村集體、金融機(jī)構(gòu)，證據(jù)調(diào)取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟(jì)途徑，農(nóng)民合理權(quán)益難以保障。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要資金，主要還是依靠發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)屬性，抵押是很好的融資手段。為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，國家加大了對“三農(nóng)”的金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。國務(wù)院2015年8月頒布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。其所指農(nóng)村承包土地為耕地，工作將農(nóng)戶所承包耕地的經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，并賦予該承包土地經(jīng)營權(quán)以抵押擔(dān)保權(quán)能。并且，經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保不會改變土地承包關(guān)系，如果農(nóng)民到期不能償還貸款，失去的是幾年經(jīng)營收益，不會危及承包權(quán)。這無疑是在農(nóng)村承包土地制度改革方面的推進(jìn)。然而，制度既然能在社會保障功能強(qiáng)的耕地上給予支持，對于更側(cè)重效率性的農(nóng)村“四荒”土地，限制因素理應(yīng)更小。但現(xiàn)實(shí)中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進(jìn)落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權(quán)抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機(jī)構(gòu)肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權(quán)人的經(jīng)濟(jì)期望與社會穩(wěn)定、生態(tài)平衡間的關(guān)系。

筆者認(rèn)為，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作的推進(jìn)決不能只在耕地方面，它應(yīng)該是各類型農(nóng)村土地的全面推進(jìn)，對此，修訂完善現(xiàn)有的土地使用權(quán)抵押的法律制度體系，切實(shí)完善抵押制度，對于“四荒”土地是當(dāng)務(wù)之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構(gòu)。明確“四荒”土地使用權(quán)抵押的涵義，明確規(guī)定抵押主體、客體和內(nèi)容；明確抵押權(quán)取得條件、方式與程序；建立科學(xué)合理的“四荒”土地使用權(quán)價格評估機(jī)制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進(jìn)行；建立“四荒”土地使用權(quán)登記制度，即權(quán)利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權(quán)變化過程中的權(quán)利歸屬，實(shí)現(xiàn)對“四荒”土地使用權(quán)權(quán)屬變化的全過程監(jiān)管。

進(jìn)而要進(jìn)一步厘清幾個重要問題。一是明確“四荒”土地抵押權(quán)的法律性質(zhì)是權(quán)利抵押，厘清“四荒”土地抵押權(quán)客體的具體內(nèi)容?！八幕摹蓖恋氐盅簷?quán)的客體是“四荒”土地的使用權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項(xiàng)土地的使用、收益等權(quán)利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權(quán)客體，即這些植物和建筑物是否應(yīng)當(dāng)作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對此，筆者持肯定態(tài)度。關(guān)于“四荒”土地上的植物。土地使用權(quán)抵押不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地的占有，也包括對土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態(tài)，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態(tài)價值追求有力體現(xiàn)。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關(guān)于“四荒”土地上的建筑物。我國《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于土地使用權(quán)與地上房屋同時轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定已然很明確?；跈?quán)利平等原則，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照執(zhí)行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權(quán)人同時享有“四荒”土地以及該項(xiàng)土地上建筑物的使用權(quán)。

二是明確“四荒”土地抵押權(quán)的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，抵押人的權(quán)利主要有：（1）獲得相應(yīng)抵押貸款的權(quán)利。（2）占有被抵押“四荒”土地的權(quán)利。（3）依法使用的權(quán)利，即對被抵押“四荒”土地進(jìn)行治理、開發(fā)，以及在此基礎(chǔ)上耕作、養(yǎng)殖等，并獲取收益的權(quán)利。（4）一定范圍內(nèi)的處分權(quán)。即對其抵押的“四荒”土地，在使用權(quán)有效期內(nèi)依法流轉(zhuǎn)的權(quán)利。（5）救濟(jì)權(quán)。即抵押權(quán)人不履行抵押合同或因其他原因致使抵押人合法權(quán)益遭受非法侵害時，抵押人有權(quán)請求停止侵害、排除妨礙、賠償損失、要求繼續(xù)履行等。抵押人的義務(wù)主要有：（1）到期還款的義務(wù)。（2）嚴(yán)格按照規(guī)定用途開發(fā)治理“四荒”土地的義務(wù)。（3）保護(hù)“四荒”土地及其生態(tài)價值的義務(wù)。（4）通知的義務(wù)。即對“四荒”土地在使用期限內(nèi)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，或發(fā)生影響抵押權(quán)人利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)及時通知抵押權(quán)人。

三是確立統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)，完善登記效力體系。目前，我國《擔(dān)保法》依據(jù)有無地上附著物，對抵押登記機(jī)關(guān)做出不同規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)操作中，這種不統(tǒng)一會引發(fā)社會公眾對抵押登記公信力的不信任，而影響抵押權(quán)設(shè)置功效的實(shí)現(xiàn)。前述已明確“四荒”土地抵押權(quán)包括土地使用權(quán)以及地上植物與建筑物，此規(guī)定是參照《城市房地產(chǎn)管理法》適用。那么，“四荒”土地抵押登記也應(yīng)等同于城市房地產(chǎn)相關(guān)設(shè)置，即明確規(guī)定凡屬于“四荒”土地抵押權(quán)一律到土地管理部門抵押登記。此外，修改現(xiàn)行《擔(dān)保法》中關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記的條款，將抵押登記作為抵押權(quán)生效的要件，不只是抵押合同生效的要件，并且明確未經(jīng)登記的抵押不受法律保護(hù)。如此，“四荒”土地權(quán)屬變化的全過程完全處于一個主管部門監(jiān)管下，利于土地統(tǒng)一管理與當(dāng)事人權(quán)利保障。

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Abstract： Rural wasteland is in the collective possession of farmers， and can be legally transferred. However， farmers cannot use their ownership rights properly and the transferring system still needs improving to better protect the interests and rights of all parties. Under the premise of considering the public interests first， the ownership of rural wasteland should be taken equally serious as that of state land. Therefore， we should improve the transferring system for rural wasteland to realize its potential values.

Keywords： countryside， rural wasteland， ownership， reform

（收稿日期： 2015-09-21 責(zé)任編輯： 垠 喜）