我國(guó)基層法律服務(wù)存在的問(wèn)題及對(duì)策初探

羅翔

摘 ?要：由于國(guó)家對(duì)基層法律服務(wù)工作的性質(zhì)和功能定位長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，脫離了行政機(jī)制而市場(chǎng)化的基層法律服務(wù)所，在發(fā)展進(jìn)程中受到制度、政策、法律、市場(chǎng)和自身發(fā)展條件等因素的制約而陷入困境，本文對(duì)基層法律服務(wù)工作目前存在的種種問(wèn)題進(jìn)行了分析，并嘗試提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層 ?法律服務(wù) ?問(wèn)題 ?對(duì)策

我國(guó)基層法律服務(wù)所自上個(gè)世紀(jì)七十年代末萌芽，八十年代中期正式產(chǎn)生并推廣，至今已有近三十年的發(fā)展歷史。在 2000 年前，基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍伴隨著基層法律服務(wù)所的產(chǎn)生逐步發(fā)展壯大，為基層群眾提供法律服務(wù)，彌補(bǔ)了我國(guó)基層律師整體數(shù)量不足的問(wèn)題，并為我國(guó)的社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定起到了一定的積極作用。2000 年的“兩所分離”把基層法律服務(wù)所從司法所名下剝離出來(lái)，雖然滿(mǎn)足了我國(guó)單一制司法機(jī)構(gòu)的要求但同時(shí)忽略了我國(guó)法律服務(wù)對(duì)象的多元性要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及法律制度的不斷完善，律師隊(duì)伍不斷壯大，我國(guó)基層法律服務(wù)工作者的法律定位和性質(zhì)問(wèn)題不斷地凸現(xiàn)出來(lái)，基層法律服務(wù)亟待進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

一、當(dāng)前我國(guó)基層法律服務(wù)存在的問(wèn)題分析

1.認(rèn)識(shí)不一致、定位模糊，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作方向搖擺。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，各地對(duì)法律服務(wù)的需求程度不一，因此各地對(duì)基層法律服務(wù)的定位難以形成共識(shí)。如各地對(duì)基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所的關(guān)系問(wèn)題、基層法律服務(wù)所與司法所的關(guān)系問(wèn)題、城鎮(zhèn)街道所與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的政策扶持問(wèn)題等看法各式各樣，做法不同，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作發(fā)展方向不明、工作決策遲緩、工作方向搖擺。

2.制度建設(shè)滯后、監(jiān)管乏力，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作弱化。現(xiàn)有的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》和 2000 年《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》等規(guī)章制度已經(jīng)難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層法律服務(wù)的監(jiān)管手段和懲罰措施缺乏。

3.布局不合理、供給失衡，導(dǎo)致基層法律服務(wù)滿(mǎn)足基層需求功能消減。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市街道所覆蓋率達(dá)63.7%，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的覆蓋率達(dá)42.2%，城市街道法律服務(wù)覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，基層法律服務(wù)所的分布失衡現(xiàn)象更為嚴(yán)重?；鶎臃煞?wù)所參與公共法律服務(wù)僅占法律服務(wù)所全部業(yè)務(wù)的 13.5%左右，沒(méi)能真正滿(mǎn)足基層老百姓對(duì)法律服務(wù)的需要。

4.與司法所關(guān)系不清、類(lèi)同律師服務(wù)，導(dǎo)致基層法律服務(wù)所主體地位缺失?；鶎臃煞?wù)所脫鉤改制并不徹底，還存在與司法所合署辦公、人員交叉的現(xiàn)象，存在職能的沖突、身份的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者，離開(kāi)鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，開(kāi)展與律師競(jìng)爭(zhēng)的法律業(yè)務(wù)，成為“二律師”，違背了服務(wù)基層的初衷，干擾了律師法律服務(wù)市場(chǎng)。

5.執(zhí)業(yè)保障不夠、生存環(huán)境不佳，導(dǎo)致基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者面臨困境。行業(yè)發(fā)展前景不明，使得法律服務(wù)工作者缺乏職業(yè)信心，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，基層法律服務(wù)所也無(wú)法吸引到優(yōu)秀的法律人才。由于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，法律服務(wù)所案源缺乏，生存困難。一些基層法律服務(wù)工作者在履行調(diào)查取證、代理起訴、代理出庭等執(zhí)業(yè)活動(dòng)時(shí)常常不能得到法院、公安等相關(guān)部門(mén)的支持和認(rèn)可，執(zhí)業(yè)權(quán)利得不到有效保障。

二、我國(guó)基層法律服務(wù)整體發(fā)展規(guī)劃的建議

1.明確基層法律服務(wù)的改革發(fā)展思路和主要任務(wù)

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展基層法律服務(wù)的基本工作思路可以確定為：立足我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，構(gòu)建面向廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)的具有中國(guó)特色的法律服務(wù)體系，著力解決基層人民群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求與公共法律服務(wù)供給相對(duì)不足之間的矛盾;優(yōu)化司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)管基層法律服務(wù)工作職能，創(chuàng)新基層法律服務(wù)工作體系，提升基層法律服務(wù)工作能力，完善基層法律服務(wù)制度體系，保證基層人民群眾共享法治建設(shè)成果，保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)。具體來(lái)講，主要任務(wù)有以下幾個(gè)方面：一是理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)內(nèi)部管理體制，構(gòu)建基層法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)管理體系;二是對(duì)城鄉(xiāng)法律服務(wù)實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，鼓勵(lì)和發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)，規(guī)范和限制城市街道法律服務(wù);三是根據(jù)基層法律服務(wù)功能定位及基本國(guó)情，構(gòu)建科學(xué)合理的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制;四是以扎根基層、服務(wù)基層為目的，對(duì)基層法律服務(wù)的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)地域、業(yè)務(wù)類(lèi)型予以限制;五是強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管職能，彌補(bǔ)法律監(jiān)管的空白;六是建構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策框架，突破基層法律服務(wù)改革困境。

2.構(gòu)建法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)行業(yè)自律機(jī)制

當(dāng)前，規(guī)范和發(fā)展基層法律服務(wù)工作的核心制度建設(shè)首先應(yīng)構(gòu)建基層法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)行業(yè)自律機(jī)制，這一舉措有助于解決基層法律服務(wù)監(jiān)管空白或缺失的突出問(wèn)題。當(dāng)前，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層法律服務(wù)的管理存在法律上的障礙，因此應(yīng)考慮用行業(yè)管理來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷。建議設(shè)立全國(guó)法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立省級(jí)法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)，設(shè)區(qū)市根據(jù)需要設(shè)立地方法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)。各級(jí)法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)應(yīng)制定章程。全國(guó)法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)章程由全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)備案。地方法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)章程由地方會(huì)員代表大會(huì)制定，報(bào)同級(jí)司法行政部門(mén)備案。加入所在地的法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)是基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)的前提條件。法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)的職責(zé)范圍包括權(quán)益保障、經(jīng)驗(yàn)交流、制定懲戒規(guī)則、組織入職和在職培訓(xùn)、實(shí)施考核與獎(jiǎng)懲、處理投訴與申訴等等。

3.構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)基層公共法律服務(wù)機(jī)制

規(guī)范和發(fā)展基層法律服務(wù)工作核心制度建設(shè)的另一項(xiàng)重要任務(wù)是構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)基層公共法律服務(wù)機(jī)制，這樣可以有助于解決基層法律服務(wù)的職能定位和生存發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題?；鶎臃煞?wù)是中國(guó)特色公共法律服務(wù)體系的重要組成部分?；鶎臃煞?wù)的落實(shí)必須要有相應(yīng)的政策支撐。政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)是向基層社會(huì)有效供給法律服務(wù)的重要途徑。政府根據(jù)需要購(gòu)買(mǎi)所必須的基層公共法律服務(wù)，既可以彌補(bǔ)司法所人員不足，實(shí)現(xiàn)司法行政職能，又可以解決基層法律服務(wù)所面臨的生存困局。在具體的操作中要注意理順政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的法律關(guān)系，出臺(tái)相對(duì)統(tǒng)一的、操作性較強(qiáng)的具體實(shí)施政策、辦法，并堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)分步實(shí)施，鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，逐步將事業(yè)性質(zhì)的法律服務(wù)所改制為合伙制和個(gè)人性質(zhì)的法律服務(wù)所，基層公共法律服務(wù)由政府向法律服務(wù)所購(gòu)買(mǎi)。