論行政綜合執(zhí)法的法律困境與出路

石敏

摘要行政綜合執(zhí)法是政府管理部門進行的新型執(zhí)法方式，在行政綜合執(zhí)法的過程中，其現(xiàn)實問題也不斷出現(xiàn)。執(zhí)法權從分散到集中行使，是政府行政執(zhí)法方式的重大變革。變革引發(fā)問題在所難免，關鍵在于發(fā)掘解決問題的路徑。本文探討了行政綜合執(zhí)法的現(xiàn)實困境，提出了解決行政綜合執(zhí)法現(xiàn)實困境的對策建議。

關鍵詞綜合執(zhí)法法治監(jiān)督

一、引言

我國正處于建設社會主義法治國家時期，行政執(zhí)法在此過程中有舉足輕重的地位，但是隨著經濟的發(fā)展，社會分工越來越細，由此社會關系也趨于復雜化，行政執(zhí)法所涉及的領域也越來越大，這無疑加大了執(zhí)法難度，在許多方面并不能取得令人滿意的效果，比如假冒偽劣商品屢禁不止，城市管理混亂。為了應對這些問題，最近幾年在城市管理中產生了一種新的執(zhí)法模式，即行政綜合執(zhí)法。它在實踐中為解決在執(zhí)法過程中職能交叉，執(zhí)法權限不清，多頭執(zhí)法等問題提供了新方法。具體做法是依法設立或經依法授權組建一支新的執(zhí)法隊伍，從不同行政主管部門分流出一定的執(zhí)法權集中到這支隊伍統(tǒng)一使用。

二、行政綜合執(zhí)法的概念

行政綜合執(zhí)法制度是指一個行政機關通過一定的法律程序，集中行使有關幾個行政機關的行政檢查權和行政處罰權的一種行政執(zhí)法制度，它包含有以下幾層意思：

1、行政綜合執(zhí)法的主體必須是行政機關

綜合執(zhí)法的主體必須是行政機關，一方面在職能性質上應是執(zhí)行國家法律、法規(guī)，組織和管理國家行政事務的行政機關，而不能具有其它管理公共事業(yè)的職能。另一方面在機構形式上應列入政府序列，作為政府的職能部門，不能將其列為事業(yè)單位。

2、行政綜合執(zhí)法組織的設立必須通過一定的法律程序

綜合執(zhí)法是改革執(zhí)法體制的一種嘗試，如果可行，就應當將其作為一種執(zhí)法制度確定下來。因此，實施綜合執(zhí)法必須通過一定的法律程序和合法途徑。實施機關要有合法主體資格，不能像臨時機構那樣隨意設立和撤銷，職權要通過法律程序賦予，不能用內部文件形式。

3、行政綜合執(zhí)法必須是幾個行政機關的行政檢查權與處罰權的綜合

作為綜合執(zhí)法主體的行政機關必須相對集中地行使多個相關行政機關的處罰權，否則就不構成“綜合”。綜合執(zhí)法并不都是將相關行政機關所有的行政執(zhí)法權都集中起來，只是將行政檢查權和處罰權集中起來。

4、行政綜合執(zhí)法綜合的職能必須具有相關性

綜合的職能必須具有相關性、相近性，便于執(zhí)法人員能全面掌握，做到一次檢查多項內容。如果綜合的職能毫不相關，業(yè)務相距太遠，執(zhí)法人員不可能同時掌握，則難以發(fā)揮綜合的作用。

三、行政綜合執(zhí)法存在的困境

1、行政綜合執(zhí)法機構設立的法律依據(jù)不夠充分

目前國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中處罰權制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經驗予以肯定。各城市為了規(guī)范運作，圍繞實施相對集中處罰權制度各自制定一系列規(guī)范性文件。由于立法的不一致，屢屢出現(xiàn)一行為觸犯不同法規(guī)與規(guī)章的狀況，這就需要選擇與違法性質相符合的最恰當?shù)姆蓷l文，這使得執(zhí)法人員在適用具體的法律條文時不時產生疑問，無所適從。

2、行政綜合執(zhí)法的范圍統(tǒng)一

執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的弊端非常明顯：一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政，影響了行政執(zhí)法嚴肅性；二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務上級，不利于各地進行正常業(yè)務交流，以提高業(yè)務水平；三是一些地方執(zhí)法范圍過大，增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關法律、法規(guī)的難度，增加了工作強度，造成了執(zhí)法不到位情況。

3、行政綜合執(zhí)法監(jiān)督機制不夠完善

行政綜合執(zhí)法機關是集中市容、規(guī)劃、市政、園林、環(huán)境保護、工商管理等多方面的行政處罰權，執(zhí)法的范圍涵蓋了生活的方方面面，因此對其監(jiān)督顯得尤為重要。目前，有權對行政執(zhí)法機構進行外部監(jiān)督的主要是本級政府，但政府的宏觀監(jiān)督很難發(fā)揮應有的作用，而執(zhí)法機構內部設立的監(jiān)督部門也受到部門利益的影響很難正常發(fā)揮作用。

四、行政綜合執(zhí)法的出路

1、加強立法工作

應盡快制定有關法律、法規(guī)，進一步明確城市綜合執(zhí)法機構的性質、地位、職責，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責任，重點要界定綜合執(zhí)法機構與各行政主管部門職權劃分，從根本上理順關系，清理修訂現(xiàn)有關于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。

2、合理界定綜合執(zhí)法范圍

應堅持以下原則：一是重點突出。以市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法為核心，適當集中其他方面的職權；二是具有關聯(lián)性。綜合執(zhí)法內容之間在性質等方面應有內在聯(lián)系；三是易于操作。專業(yè)性、技術性較強的執(zhí)法工作不宜集中。

3、完善綜合執(zhí)法監(jiān)督機制

一是強化內部監(jiān)督。建立科學的考核評價機制和行政執(zhí)法責任制，加大監(jiān)督檢查，實施獎懲制度，從嚴規(guī)范執(zhí)法行為。二是開展社會監(jiān)督。大力實施政務公開，通過新聞媒體、公示板、宣傳欄、宣傳車等有效方式廣泛公布行政綜合執(zhí)法職能與職責范圍，行政處罰的依據(jù)和處罰標準，實施行政處罰的法定程序，辦理流程，服務承諾制度，舉報電話及對執(zhí)法人員違紀的投訴途徑等，達到家喻戶曉，人人皆知。三是完善司法監(jiān)督。保證市民充分行使復議權和訴訟權，切實維護公民的司法權利。通過有效的司法監(jiān)督，促進城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中不斷提高依法行政水平。

五、結束語

“法的生命在于適用”，當下行政綜合執(zhí)法制度確實存在種種問題，但不可否認的是這項制度精簡機構，減少執(zhí)法人員，初步解決城市管理中多頭執(zhí)法，重復執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，對于這項制度我們不應該對此一味的否定，而是想法設法的克服種種弊端，只有這樣綜合執(zhí)法才可以走出現(xiàn)實的困境，找到一條符合我國國情的執(zhí)法之路。

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（作者單位：西北政法大學法律碩士學院）