西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的剖析及解決對策探析

郭德君

內(nèi)容提要：對目前西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的研究不能囿于具體的時空背景，而是應(yīng)有更為宏闊的研究視野，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政長期動態(tài)發(fā)展的過程進(jìn)行深入考察后才能找出問題的癥結(jié)所在。在此思路主導(dǎo)下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立后分稅制的實施、農(nóng)業(yè)稅費改革等幾個重要進(jìn)程為分隔點，對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不同階段的狀況進(jìn)行了歷史性考察，之后指出了西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)困境的深層原因所在。在此基礎(chǔ)上，提出了根據(jù)地方實際合理推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式，并采取有效措施切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平；理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并建立規(guī)范的制度；擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的試點范圍并積極進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)等建議。

關(guān)鍵詞：西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政；收支矛盾；歷史考察；解決途徑

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-4161（2015）05-0088-04

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的良性運轉(zhuǎn)對于基層群眾切身利益的實現(xiàn)以及各項民生政策的貫徹有著非常重要的意義。但目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)著沉重的債務(wù)包袱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾日益尖銳。由于受制于各種復(fù)雜因素的影響，以前很長一段時期里，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的具體數(shù)據(jù)還沒有一個準(zhǔn)確的統(tǒng)計。盡管不同機(jī)構(gòu)、許多學(xué)者這些年來從各種角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)研究，但由于債權(quán)主體分散、負(fù)債透明度低以及歷史和現(xiàn)實的因素錯綜復(fù)雜地交織在一起，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種顯性及隱性債務(wù)難以有準(zhǔn)確的掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)事實上在很長時間里一直處于黑箱狀態(tài)。近些年，根據(jù)國家對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)進(jìn)行審計的結(jié)果顯示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，截至2012年底，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。到2013年6月底為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3070.12億元；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為116.02億元；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為461.15億元。雖然迄今為止對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的研究已積累了大量的研究資料，但理論研究和現(xiàn)實問題的解決之間仍有相當(dāng)距離。因此，至少從研究層面獲得的啟示是相關(guān)研究絕不能囿于具體時空背景，而是應(yīng)有更為宏闊的研究視野，在歷史發(fā)展的動態(tài)過程中找出問題的癥結(jié)所在，相關(guān)研究結(jié)論才有可能更為深刻，理論研究和現(xiàn)實銜接的幾率才會變大。

一、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況的歷史考察

（一）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立到分稅制實行以前的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

1983年，按照中共中央、國務(wù)院要求，隨著鄉(xiāng)政權(quán)的建立，相應(yīng)的鄉(xiāng)級財政及相關(guān)制度也應(yīng)建立，之后根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要由預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及自籌資金三部分構(gòu)成?？偟目磥?，預(yù)算內(nèi)資金由財政部門統(tǒng)一管理，集中性特征明顯，在西部甚至全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是財政收入的主要構(gòu)成部分。預(yù)算外資金無論從資金來源還是從用途來看，分散性和靈活性的特征都相對比較明顯。而自籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立后較長的一段時期內(nèi)增速較快，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入構(gòu)成中所占的比重和增長速度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度密切相關(guān)，因此，在一段時期內(nèi)可將其視為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個重要參考指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，從1986年到1993年，包括西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入增長較快，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金以及自籌資金都有較快增長，具體如圖1所示：

1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及自籌資金較之1986年增幅分別達(dá)到233.4%，387.5%和535.7%，自籌資金增幅最快；從收入構(gòu)成上來講，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及自籌資金在1993年分別為647.85億元、56.74億元、173.74億元，預(yù)算內(nèi)收入所占比重最高。預(yù)算內(nèi)資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入構(gòu)成中占主導(dǎo)性地位的情形在西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)體現(xiàn)更為明顯，以陜西省為例，1993年，在陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入構(gòu)成中預(yù)算內(nèi)收入比1986年增長了3.5倍，占當(dāng)年全省縣（市）級財政收入的38%。這說明，在西部地區(qū)，原有財政體制還有很強(qiáng)的生存慣性。與此同時，自籌資金在這一時期的快速增長還是反映出改革的進(jìn)程和力度在逐漸加快加大，分權(quán)化的特征在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中初見端倪，收入分配由國家控制開始向較為靈活的分配形式轉(zhuǎn)化。雖然自籌資金的來源和支出都要在國家政策允許的范圍內(nèi)運作，但為了獲得更多財源，加之相應(yīng)的制度法規(guī)還不完善，自籌資金在來源以及使用方面其實還存在著諸多不規(guī)范的地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過各種方式拓展新的財源，雖然滿足了地方居民對部分公共產(chǎn)品的需求，但是，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也隨之加重，因此，確立新的適應(yīng)地方社會發(fā)展需求的財政體制勢在必行。

（二）從實行分稅制到農(nóng)業(yè)稅費改革之間的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

在我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過程中，為了有效處理財政體系內(nèi)中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，1994年進(jìn)行了分稅制改革。但是，在分稅制的實行過程中，財力的集中和分散并沒有達(dá)到適度平衡，而是出現(xiàn)了單維度的傾斜，由于地方政府獲得的多為小額稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政稅收來源減少。1986-1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支情況，具體如圖2所示：

分稅制實施的1994年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入為786.9031億元，支出840.5026億元，財政赤字達(dá)到53.5995億元，財政收入較之1993年下降了91.4269億元，其中主要的原因是分稅制并沒有使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級獲得一些主體稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入從而出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性扭曲。但到1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入整體上還是保持了較快的增長。在西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主體，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的逐步增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技的逐步推廣，較為落后的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式有了一定的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較之以前有了提高，糧食產(chǎn)量相應(yīng)也有了增加。在此背景下，農(nóng)業(yè)稅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中所占的比重進(jìn)一步提高。西部各省1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的基本情況見表1。

這反映出西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還比較單一，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，工商業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所占的比重并不高，西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)仍然處于一個較低的水平。雖然如此，分稅制對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的影響仍然是顯著的，分稅制實施后工商稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收中所占比重較之以前有所下降；而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主體稅種，不得不利用各種途徑獲得更多的收入資源，各種稅收增多，從而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。整體看來，這一時期西部地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收快速增長，成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體稅收，這在一定程度上減緩了分稅制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入帶來的影響。但是，“五項統(tǒng)籌”即農(nóng)村義務(wù)教育、計生、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫以及鄉(xiāng)村道路建設(shè)費給農(nóng)民帶來較重負(fù)擔(dān)；還有其他一些來源不一帶有有償服務(wù)性質(zhì)的收費，其使用權(quán)在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同限定，這些收費的存在同時也伴隨著濫收費現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）農(nóng)業(yè)稅費改革后的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政概況

21世紀(jì)初開始的農(nóng)業(yè)稅費改革，尤其是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅切實減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻出現(xiàn)了前所未有的困境，主要是因為農(nóng)業(yè)稅的免除使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入失去了堅實的依托。曾慶濤（2006）在貴州省德江縣調(diào)研的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中發(fā)現(xiàn)，2004年農(nóng)業(yè)“四稅”占財政收入比重最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都接近了60%；最高竟超過了90%；其余兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也超過了70%。因此，取消農(nóng)業(yè)稅造成了西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入銳減。農(nóng)業(yè)稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響可通過表2進(jìn)行簡單的概括：

注：在相關(guān)研究過程中，對稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的構(gòu)成有不同認(rèn)識；考慮到還涉及前后比較，筆者并沒有刻意對收入結(jié)構(gòu)進(jìn)預(yù)算內(nèi)、外等的明確區(qū)分，而是將主要收入高度概括后進(jìn)行分列。事實上，這一時期西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入來源并非能用幾個條目進(jìn)行簡單概括；再聯(lián)系到具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際情況更是復(fù)雜。故表2顯示的并不是西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的整體性構(gòu)成，而只是列出一些變化較大的收入項目進(jìn)行比較，請注意辨明。

二、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”出現(xiàn)的原因解析

在農(nóng)業(yè)稅費改革前，在西部許多西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入一直占很高比重，包括農(nóng)業(yè)四稅等預(yù)算內(nèi)收入在農(nóng)業(yè)稅取消前的總收入中占據(jù)主導(dǎo)性地位；而其他收入所占總收入比重相對不高。農(nóng)業(yè)稅取消后，在預(yù)算內(nèi)收入構(gòu)成中，地方稅收收入及上級財政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費占據(jù)了主要比重，還有其他的一些資金來源，但由于一些資金的不穩(wěn)定性，西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入呈現(xiàn)出了一定的波動性。

以上只是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的角度考察了分稅制、農(nóng)業(yè)稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的影響，如果再考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾事實上更為尖銳。由于西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體上比較落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾較之全國其他地區(qū)也更為突出。事實上，西部每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況都不盡相同，支出結(jié)構(gòu)不可能完全一致。而且每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨許多繁雜事務(wù)，在應(yīng)對這些事務(wù)的過程中，一些支出并沒有進(jìn)入年度預(yù)算，所以很難整理出統(tǒng)一的涵蓋西部所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出結(jié)構(gòu)。但一個非常相似的情況是西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將主要收入用于工資開支和辦公經(jīng)費（主要是工資開支），因而“吃飯財政”的特征更為明顯。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財權(quán)不對等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了多項職能，支出結(jié)構(gòu)復(fù)雜且支出數(shù)額巨大，財政收支矛盾非常尖銳，為了解決這些矛盾，只有被迫借債，而大規(guī)模舉債導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的透支。如果從一個較短的時期來看，分稅制、農(nóng)業(yè)稅費改革之后西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政確實出現(xiàn)了一些困境，但從長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光來審視，分稅制的實行以及農(nóng)業(yè)稅的免征是為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益以及切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有力舉措，符合歷史發(fā)展的潮流。長期以來，我國城鄉(xiāng)之間一直實行不同的稅制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，而且我國曾是世界上惟一對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)征收高額稅費的國家。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中零賦稅的出現(xiàn)不僅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了量的變化；更重要的是它切實提高了農(nóng)民的不平等待遇，因而也具有很強(qiáng)的政治意義。雖然如此，在現(xiàn)階段，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要針對具體情況，采取各種措施不斷強(qiáng)化其財政的自生能力，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾才有可能從根本上得以解決。

三、解決西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的措施

（一）根據(jù)地方實際合理推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式并采取有效措施切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在社會發(fā)展中的重要意義和作用不容小覷，但是，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政目前面卻面臨諸多困境，其中一些問題的解決牽扯到許多層面，可謂牽一發(fā)而動全身，要想從整體上對西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所出現(xiàn)的問題進(jìn)行全面的解決顯然是不現(xiàn)實的，而是應(yīng)從系統(tǒng)層次性的角度入手，逐步分層去解決比較可行。從這個角度而言，立足現(xiàn)實，首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身存在的一些突出問題進(jìn)行解決，著力提高其管理水平以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境便提上了議事日程。在此背景下，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的模式得到了大范圍推廣，其提出和推行的主旨是在縣鄉(xiāng)兩級之間搭建有效的財政監(jiān)管框架，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政得到有效監(jiān)督和管理，其職能才能得以充分發(fā)揮。從實際情況來看，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”確實在一定程度上使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平有了提高。但是，推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”并不是根本目的，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身管理水平不高的情況下，縣鄉(xiāng)兩方共同協(xié)力，最大程度地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平以及資金運行的效率和安全性才是終極目標(biāo)。因此，是否實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”還要根據(jù)各地實際情況而定，切忌一刀切的簡單做法，西部各地要根據(jù)國家要求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際狀況來確定“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的實施范圍，其中非常重要的一點是在實施過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主體性地位以及合法權(quán)益要得到有效保障，對于其中出現(xiàn)的一些問題要及時予以解決，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的積極效應(yīng)在實踐中才能充分發(fā)揮出來。

推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”并不是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的任務(wù)完全推給縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也要在能力所及的范圍內(nèi)對其存在的具體問題采取切實的措施積極去解決，這樣才能充分提高其財務(wù)管理水平并盡可能降低財政風(fēng)險?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”并不是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理問題的唯一方式，如能有效提高自身的管理水平，在實踐中也可不依靠“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的模式。因此，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也要通過各種途徑努力提高自身的財務(wù)管理水平；不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)具體情況，在總結(jié)成熟經(jīng)驗和借鑒先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上從制度體系入手，建立科學(xué)、合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理以盡可能保證每個過程的規(guī)范化運行；與此同時，還要逐步建立比較完整的、覆蓋所有流程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管體系；條件許可的地方還要通過各種方式引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，不斷加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，多管齊下，才能在動態(tài)過程中建立具有長效性的、服務(wù)功能較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理體系。

（二）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并建立規(guī)范的制度

立足自身是解決問題的出發(fā)點，但是，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾的解決不能僅僅依靠自身的力量，還需得到各種合理、完善制度體系的有力保障。其中重要的一環(huán)是要根據(jù)西部地區(qū)社會發(fā)展的需求盡可能理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與其他層級的財權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系，這當(dāng)然是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各種縱向關(guān)系的調(diào)整，因此，相關(guān)制度的進(jìn)一步完善需要各級政府的共同努力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的合理界定首先應(yīng)有科學(xué)、可行的標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)，再合理劃分不同政府層級之間的事權(quán)和財權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)主動履行自己事權(quán)范圍內(nèi)的職責(zé)；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織但卻無財力承擔(dān)的公共事務(wù)，如義務(wù)教育等方面的資金可由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式解決；不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍的支出，如溢出鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的資源保護(hù)、環(huán)境治理以及其他重要設(shè)施建設(shè)的支出不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)?？傊诳茖W(xué)論證的基礎(chǔ)上設(shè)計出合理的制度體系，有在合理界定財權(quán)與事權(quán)基礎(chǔ)上形成的完善制度體系作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間才能形成清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的交織的錯綜復(fù)雜的財權(quán)關(guān)系才有可能被理順。對事權(quán)和財權(quán)的合理界定不能僅僅停留在口頭或理論探討階段，而是要采取各項措施真正予以落實；對于以往不同歷史時期以及當(dāng)前時間范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因溢出事權(quán)范圍而出現(xiàn)的財政支出，要有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政才能得到可持續(xù)的發(fā)展，其在提供公共產(chǎn)品中的積極性也才能得到進(jìn)一步的激發(fā)。

（三）擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的試點范圍并積極進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)

推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”是為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更大的自主發(fā)展空間，從而有力地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，與此同時，實施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要措施。在實踐過程中，西部一些地區(qū)也有“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”比較成功的范例，其中也積累了一些經(jīng)驗，值得西部其他地區(qū)學(xué)習(xí)。例如，四川省仁壽縣在行政、財政、人事管理等權(quán)力下放后，2010年首批10個“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點鎮(zhèn)的GDP、稅收、財政收入分別增長22%、57.6%、170%，無論從發(fā)展速度還是從發(fā)展質(zhì)量而言，都比全縣平均水平高很多。如囿于各種體系之中，地方政府的活力必然會受到極大限制，這其實是一個淺顯的道理，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”因而是賦予地方發(fā)展自主權(quán)過程中一種非常有價值的探索；也是解決地方政府權(quán)責(zé)不對等的重要嘗試。從這些層面而言，根據(jù)西部各地實際，盡可能將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程中所需的權(quán)限下放到試點鎮(zhèn)，采取多種靈活的方式穩(wěn)步地擴(kuò)充其權(quán)力空間因而凸顯出非常重要的現(xiàn)實意義。這里之所以仍然要強(qiáng)調(diào)試點，是因為西部許多地區(qū)的情況差異較大，地方政府的能力彼此不同，因此，還要考慮到權(quán)力承接的能力等問題，只有在條件具備的地方不斷探索，才能形成成熟的權(quán)力下放和承接機(jī)制，而這個過程需要一定的時間，只有在不斷積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再逐步擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的試點范圍相對比較穩(wěn)妥。最后，在擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點范圍的同時，還要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，這是有效改變西部城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)對立、縮小城鄉(xiāng)差距比較合理的選擇。但是，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)并不是要弱化其他方面的建設(shè)，對西部地區(qū)而言，在城市、農(nóng)村整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中才能有持續(xù)性的小城鎮(zhèn)建設(shè)，因為小城鎮(zhèn)是一個重要的銜接環(huán)節(jié)，任何一方的單維度發(fā)展失衡都會給小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來負(fù)面影響，只有在一種動態(tài)平衡的過程中各個組成部分都得到良好發(fā)展時，系統(tǒng)的整體性功能才能得到最大程度的顯現(xiàn)，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的有序推行才能有堅實的依托。

責(zé)編：旭東