城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務能力現(xiàn)狀與對策

羅利亞

摘 要：黨的十八大以來，國務院將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點推進三年來取得了突破性的進展，截止到2016年一月，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保總人數(shù)達到50421萬。而隨著新農保和城居保的全面實施，對經(jīng)辦服務的要求也提出了新的要求和挑戰(zhàn)。現(xiàn)期經(jīng)辦服務效率低下、管理相對落后等問題限制了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)步推進和完善。經(jīng)辦服務的效能直接影響?zhàn)B老保險的具體落實，影響了參保對象的切身利益，同時也影響了老百姓對政府的滿意程度和信任度。由此可見經(jīng)辦服務能力的提升是經(jīng)辦機構的工作重心。

關鍵詞：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；經(jīng)辦機構；經(jīng)辦管理；對策

在黨的十八大報告中提出：健全社會保障經(jīng)辦管理體制，建立更加便民快捷的服務體系①。經(jīng)辦服務的效能將直接影響社會保障的具體落實，影響了參保對象的切身利益，在整個社會保障體系中養(yǎng)老保險是其最主要的部分，因此提升養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務效能顯得尤為重要。伴隨著參與社會保險的規(guī)模在全國逐漸擴大，社會保險事業(yè)發(fā)展進入了快車道，截至2014年底，全國社會保險五個項目覆蓋面涉及198700萬人，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)也不斷增加。圖1.1是近幾年養(yǎng)老保險參保人數(shù)的變化圖。面對如此龐大人群的社保經(jīng)辦管理與服務，社會保險經(jīng)辦服務機構突顯出諸多問題，許多問題懸而未決，承諾多、落實少、碎片化，影響了政府的信譽。管理體系不健全、機構費用缺口大、信息建設滯后這些都要求我們進行更高層次、更高要求、更全面的改革。

社會保障是最大的公共產品之一，其中養(yǎng)老保險又是其中最重要的部分之一。社保經(jīng)辦服務機構是國家法律、法規(guī)授權的勞動保障部門，通過執(zhí)行國家的相應社會保險法律法規(guī)，辦理養(yǎng)老保險的服務執(zhí)行機構。社保經(jīng)辦服務機構是現(xiàn)在服務型政府向社會成員提供公共服務的重要載體。

一、經(jīng)辦服務體系的現(xiàn)狀

隨著新農保和城居保兩項制度合并，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度進一步推進，其制度的運行是一項浩大的系統(tǒng)工程，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務是確保經(jīng)辦體系順利運行的重要基礎工作。面對中國數(shù)以億計的城鄉(xiāng)居民參保人員，城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦建設落后、管理體制、人員經(jīng)費、基礎管理、信息化建設等問題日漸突出，在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)居保制度順利發(fā)展與推行，不能完全適應現(xiàn)今規(guī)范化、標準化、信息化服務的要求。

（一）新型農村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務機構（2009年開始試點）

2009年國務院決定開展新農保試點②，新農保的目的是保障農村居民年老時的基本生活，采取個人繳費、集體補助和政府補貼統(tǒng)一的共同籌資模式，待遇構成由個人賬戶和國家統(tǒng)籌賬戶相結合，由政府組織實施的一項。

社會養(yǎng)老保險制度。新農保經(jīng)辦機構是對養(yǎng)老保險金收集、管理和支付的責任主體，辦理新農保相關業(yè)務流程，對農村居民提供相關服務，其具體職能如圖1所示。

新農保業(yè)務采取縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級經(jīng)辦服務模式，由社會保險經(jīng)辦機構、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動保障所等基層經(jīng)辦機構承辦、其業(yè)務具體開展由村（居）協(xié)辦員協(xié)助辦理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務所負責管理。

（二）城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構（2011年開始試點）

2011年7月國務院啟動城鎮(zhèn)非從業(yè)居民養(yǎng)老保險試點工作在全國60%地區(qū)進行，探索并建立新的城居保制度。其制度模式與新農保基本一致，實行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合。不同的是城居保繳費由個人繳費和政府補貼組成，鼓勵與支持社會經(jīng)濟組織、社會組織和個人為參保保人繳費提供資助，并且個人繳費水平和待遇水平要高一些。③

城居保經(jīng)辦服務由本級社會保險經(jīng)辦機構組織開展，在城居保試點期間建立了全國統(tǒng)一的城居保信息管理系統(tǒng)，并與已有的新農保信息管理系統(tǒng)以及職工基本養(yǎng)老保險相融合，共同納入“金保工程”，在全國范圍內全面推廣與發(fā)行社會保障卡。

（三）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務運行現(xiàn)狀（2014年起）

2014年政府在新農保和城居保試點所得的經(jīng)驗的基礎上，決定將其合并成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度也是對新農保和城居保兩項制度的有機整合。

全國從2009開始試點新農保和2011年試點城居保工作，到2014年兩項制度合并截止到2015年末全國城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)50472萬人，比2014年增加365萬人，其中60歲以上按月領取了養(yǎng)老金人數(shù)有14800萬人，超額完成“十二五”參保人數(shù)達到5億的計劃指標；2014年全年收取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險費2310億元，發(fā)放養(yǎng)老金1571億元，基金累計結存3845億元。

二、存在的主要問題

（一）管理體制不順

全國各地區(qū)政府在養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務機構的屬性、職能、工作人員身份等定位不統(tǒng)一，管理體制各地區(qū)各不統(tǒng)一，導致我國養(yǎng)老保險體制混亂，職能部門工作職責交叉界定不清晰，容易出現(xiàn)“五龍治水”或“無龍治水”好事人人管而壞事人人不愿插手的工作效率低下的局面。

全國各省市地區(qū)的城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦服務機構在機構命名上各不相同，同級經(jīng)辦機構的屬性名稱有的叫中心、有的叫局、有的叫辦公室等。例如在第二章提到的湘潭市三級不同的養(yǎng)老經(jīng)辦機構名稱各不一致，在省級稱作城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險處、在市級稱作湘潭市社會養(yǎng)老保險管理服務局、在區(qū)縣級稱作城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險管理局、在基層服務平臺又稱作社會保障辦公室，在不同級別經(jīng)辦機構名稱各不相同。

（二）人員隊伍力量不足

近年來尤其是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的全面覆蓋和參保人數(shù)大幅度上升，工作人員人均負荷比重也急劇擴大。參保人數(shù)的多少與經(jīng)辦工作人員的比值，直觀的反映了經(jīng)辦人員的人均業(yè)務量。由于城居保和新農保的合并實施，工作量成倍增加。盡管經(jīng)辦工作人員數(shù)量在一定程度上有所增加，然而相比城鄉(xiāng)居保參保群眾數(shù)量的膨脹數(shù)度顯得杯水車薪，經(jīng)辦業(yè)務量也成倍增加與經(jīng)辦人員嚴重不足的矛盾十分突出。截至2014年，社保經(jīng)辦機構的工作人員達17.86萬人承擔了全國19.87億人次的參保，經(jīng)辦人員與參保人次之比達到1：10174，服務人次同比增加293人次，與2009年相比增加了3815人次；其日常服務和管理事務是世界上人均次數(shù)最多，自身經(jīng)辦人員隊伍數(shù)量居世界首位。業(yè)務量的不斷增加，經(jīng)辦人員壓力越來越沉重，在現(xiàn)有體制下根本出路在于提高經(jīng)辦人員的能力素質，來提高經(jīng)辦隊伍的服務水平。

（三）檔案管理存在的問題

a.檔案管理意識弱。一些地方經(jīng)辦機構領導人對社會保險檔案管理工作認識不足、重視不夠，造成對從事養(yǎng)老保險檔案管理工作人員素質達不到工作要求。b.管理標準不統(tǒng)一，一方面是目前全國范圍內沒有制定統(tǒng)一的規(guī)范和標準，造成檔案歸檔范圍的不明確、檔案管理方法不健全等現(xiàn)象；另一個方面是養(yǎng)老保險部門檔案機構不全，沒有專職或簡直人員管理檔案。技術水平落后。c.技術手段單一，檔案利用率低等問題，促使我國整個城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險工作內容繁雜。d.檔案管理與業(yè)務經(jīng)辦脫節(jié)。業(yè)務材料收集整理和立卷歸檔工作沒有完全融入業(yè)務經(jīng)辦各個環(huán)節(jié)。有的地區(qū)有獨立的檔案目錄檢索管理系統(tǒng)，卻與業(yè)務系統(tǒng)沒有連接。

（四）信息化建設滯后

隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大，各類參保人數(shù)都有了大幅度的增加，單位經(jīng)辦人員的服務次數(shù)也隨之急劇增長，為現(xiàn)代養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務機構提出了新的更高的問題。合理運用現(xiàn)代信息化手段來解決高負荷比的經(jīng)辦服務運行是解決該問題的最重要的途徑。運用信息化技術手段處理社保經(jīng)辦業(yè)務，始于20世紀80年代，養(yǎng)老保險制度改革剛剛起步，從2009年開始與“金保工程”并軌后，我國信息化的經(jīng)辦服務發(fā)展迅速。雖然在這將近30年的努力和探索中，我國社會保障經(jīng)辦服務的信息化取得了很大的成就，但是也有很多突出的急需解決的問題：一，由于各級各部門之間使用的系統(tǒng)和政策不一，各地資源共享在一定程度上很難實施。二、現(xiàn)在我國處于高速的政策改革與并軌時期，對經(jīng)辦服務人員的信息化培訓和服務人員的服務能力參差不齊，缺乏既精通計算機信息網(wǎng)絡技術有熟悉養(yǎng)老保險政策業(yè)務的專業(yè)人員，影響信息化手段的推薦。三、信息化硬件設施陳舊，特別是基層的信息化設備陳舊，系統(tǒng)更新慢。四、便民的參保資料查詢、繳費和查詢、待遇的領取設施建立不夠完善，全國聯(lián)網(wǎng)的社保卡的推進進程慢。

三、主要對策

（一）理順管理體制明確機構職責與定位

1、機構定位。社保的經(jīng)辦服務機構應作為公共服務機構為民眾提供服務，在屬性上，可以作為相對獨立的部門，也可以交由政府相關監(jiān)督部門統(tǒng)一管轄，可以將經(jīng)辦機構的性質定位為“特殊公益事業(yè)單位”。

2、精簡優(yōu)化、建立管理局，穩(wěn)步推進垂直管理。實施政事分開、管辦分離，將社會保險事業(yè)管理宗信升級為國家社會保險事業(yè)管理局，將經(jīng)辦機構改革為獨立的法人實體?？h及縣級以上各級各類經(jīng)辦機構均統(tǒng)一改為“省、市（區(qū)）、縣社會保險事業(yè)管理局”；而街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級和村委員會的基礎經(jīng)辦服務機構統(tǒng)一改為“社會保險事業(yè)管理中心”；與行政區(qū)域劃分相對應建立起經(jīng)辦機構。統(tǒng)一經(jīng)辦機構的屬性及經(jīng)辦機構的結構和稱謂，能夠幫助參保民眾更加方便和快捷的辦理養(yǎng)老保險，更有助與提升老百姓對養(yǎng)老保險的認識。

（二）加強人員配備、優(yōu)化專業(yè)人員隊伍

1、合理確定人員編制。隨著參保人次的增加，經(jīng)辦服務工作人員的增幅相比嚴重失調，使得城居保失業(yè)的推進十分的被動。應該科學合理地確定社保經(jīng)辦機構的人員編制，上一級城居保經(jīng)辦部門要主動關心下級經(jīng)辦服務機構，了解其工作量的變化，主動向上一級管理機構和人事編制部門溝通，及時制定人才需求方案，采取社會招聘、借調等手段增加服務人員數(shù)量。在工作量的界定上，統(tǒng)籌地區(qū)參保人員數(shù)量和日工作人員平均接待人次應作為主要指標，結合各地實際予以貫徹實施，根據(jù)地方差異調節(jié)編制總額對內設機構職能和管理手段進行提升。

2、加強專業(yè)化人員隊伍建設提升綜合素質。工欲善其事，必先利其器。我國養(yǎng)老保險事業(yè)成敗關鍵在人，在人的素質提高，加強經(jīng)辦人員隊伍素質建設是提高經(jīng)辦管理服務能力的必要條件。

做好經(jīng)辦工作，工作人員是關鍵，重點在于探索經(jīng)辦人才隊伍建設規(guī)律。在扁平狀的、集成式的網(wǎng)絡性城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務組織體系中，根據(jù)個組成部門的不同性質，探索實現(xiàn)人員分類管理，由原來單一公務人員管理的一元結構轉向公務人員、專業(yè)技術人員和業(yè)務人員并存的三元結構；重視引相關人才改善經(jīng)辦隊伍結構，在組織內部設置規(guī)范的經(jīng)辦人員準入條件，如學歷、專業(yè)、從業(yè)經(jīng)驗、從業(yè)資格等，同時采用標準的選拔手段和方式。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦需要金融財會、行政管理、網(wǎng)絡技術、計算機應用、法律等各類人才；培養(yǎng)社會保障的高等學歷專業(yè)人才，在高等教育中增設社會保險相關專業(yè)，并與國外知名大學合作辦學，培養(yǎng)適應全球化發(fā)展的高級人才。

（三）提高信息化管理水平

1、數(shù)字化檔案管理。（1）提高對檔案管理的重視，建設高素質檔案人才隊伍。提高領導者和經(jīng)辦工作人員的檔案管理意識。建議將檔案管理工作納入績效考核制度中去，加強對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險業(yè)務檔案管理相關工作人員的專業(yè)知識學習，提高檔案管理工作的責任感。政府加大財政支持，加強對高素質檔案人才管理隊伍的建設，推動檔案信息化和網(wǎng)絡化建設。（2）創(chuàng)新管理手段。對傳統(tǒng)落后的管理方式進行改良，通過建立紙質檔案數(shù)字化、電子影像信息化、信息查詢智能化、檔案服務多元化的統(tǒng)一綜合管理系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)信息系統(tǒng)“業(yè)務與檔案一體化管理”。

2、加強信息化建設。要在全國各地全方位的統(tǒng)一城鄉(xiāng)居保的系統(tǒng)，將城鄉(xiāng)居保個人數(shù)據(jù)全部集中管理。搭建全國統(tǒng)一的社保管理服務平臺，在各種類養(yǎng)老保險之間實現(xiàn)互聯(lián)，在全國范圍內進實施信息資源共享，方便群眾辦理養(yǎng)老保險關系的異地轉移、異地支取、異地認證，方便各級機構和群眾查詢。像比利時、德國等歐洲發(fā)達國家它成立了社保信息銀行，即全國統(tǒng)一的記錄和處理參保人信息的數(shù)據(jù)庫，提供安全有效的信息管理和服務給我們提供了很多的先例。

為方便群眾信息的采集，各經(jīng)辦服務大廳需要增加單獨的信息采集窗口；開辟新途徑，在確保信息安全、信息真實的情況下，可以利用現(xiàn)代通信技術，如網(wǎng)頁、手機APP等手段采集信息。地方政府應積極整合數(shù)據(jù)并核實數(shù)據(jù)的有效性，人社廳應利用大數(shù)據(jù)工具統(tǒng)計、分析、管理得到的數(shù)據(jù)，積極制定方針政策。

3、寓經(jīng)辦服務于信息化之中，多元化經(jīng)辦。利用信息網(wǎng)絡技術便捷和養(yǎng)老保險大數(shù)據(jù)優(yōu)勢打造多種形式的多元化經(jīng)辦服務，實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務經(jīng)辦，提高經(jīng)辦服務效率，方便廣大參保群眾。依靠“掌上社?！苯?jīng)辦服務平臺，打造養(yǎng)老保險網(wǎng)上辦事大廳，推出社保APP，提供自助服務，推送互動服務、個性化查詢，還可以利用廣播電視等數(shù)字電視客戶端載體等多種服務模式，為參保人員、參保單位以及相關機構等服務對象提供優(yōu)質、高效、便捷的養(yǎng)老保險服務。

與多種新興電子渠道合作，如支付寶、微信公眾平臺等手機終端實現(xiàn)服務隨手可得，以參保對象為中心，提升經(jīng)辦管理服務水平和金融服務能力打造個性化、服務一生的平臺，使參保者能更便捷的享受服務。騰訊公司的微信和阿里巴巴公司的支付寶利用其金融平臺的實名認證體系，都增設了“城市服務”欄目，且微信的“公眾號”和支付寶的“服務窗”也能夠為社保機構提供工具。越來越多的城市陸續(xù)在該“城市服務”“公眾號”“服務窗”欄目開設了社保服務。參保人可在已開通“城市服務”“公眾號”“服務窗”社保服務欄目里綁定社?？ê罂芍苯硬樵儌€人社?？顟B(tài)、養(yǎng)老保險參保繳費情況以及領取詳情等業(yè)務。例如河南省鄭州市人力資源和社會保障數(shù)據(jù)管理中心率先與支付寶合作。江蘇揚州社保中心利用微信平臺上線了“揚州”公眾號。

四、結語

“十三五”時期是我國四個全面建設的關鍵時期。2016年是“十三五規(guī)劃”的開局之年，我國的社會保障事業(yè)也已經(jīng)進入了改革的深水區(qū)和攻堅時期，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務體系的滯后性離社會保險日益發(fā)展的速度以及民眾與日俱增的需求還存一定的距離，因此需要進行全面對養(yǎng)老保險經(jīng)辦體系進行深化改革以更好地為人民提供優(yōu)質的、便捷的、專業(yè)的養(yǎng)老經(jīng)辦服務。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險工作在全國范圍穩(wěn)步推進中，針對養(yǎng)老保險制度的不斷更新，經(jīng)辦服務也要不斷調整和優(yōu)化，才能不斷推進我過城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。（作者單位：湘潭大學）

注解：

① 中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社，2012.

② 《國務院關于開展新型農村 社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》.國發(fā)〔2009〕32號.

③ 《國務院關于城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點指導意見》（國發(fā)〔2011〕18號）.

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