村民自治問題研究

張范年

摘 要：經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國村民自治取得了喜人的成就，但是也存在著很多的問題。村民自治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，方方面面的因素影響和制約著這項(xiàng)工程。本文從村民自治的發(fā)展現(xiàn)狀著手，分析了影響村民自治的因素并提出了完善村民自治的途徑。

關(guān)鍵詞：村民自治；發(fā)展現(xiàn)狀；影響因素；途徑

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，村民自治問題越來越被重視。中國作為一個(gè)發(fā)展中的大國，處理好村民自治，使其適應(yīng)和促進(jìn)中國特色社會(huì)主義的建設(shè)需要擺在突出位置。為此，本文從村民自治的發(fā)展現(xiàn)狀著手，分析了影響村民自治的因素并提出了完善村民自治的途徑。

一、 村民自治的含義和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）村民自治的含義

村民自治，簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。其主要內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民自治的主體是全體農(nóng)村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員；自治的區(qū)域是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)；自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，保證國家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。

（二）村民自治的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代初期，為適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的需要，農(nóng)民自發(fā)地突破人民公社體制，創(chuàng)設(shè)了村委會(huì)這一新的組織形式。后在中央政府的自覺認(rèn)同下，1982年我國憲法確立了村委會(huì)的法律地位，到目前，我國的村民自治已經(jīng)走過了30多個(gè)年頭，村民自治也取得了顯著的成就。村民自治的成就主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的修訂為我國的村民自治提供了法律保障。第二，村民的民主意識(shí)和民主參與能力顯著提高。第三，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)呈現(xiàn)著欣欣向榮的面貌。第四，村委會(huì)的服務(wù)能力不斷增強(qiáng)。

當(dāng)然，在看到村民自治取得以上成就的同時(shí)，我們也應(yīng)該反思當(dāng)前我們的村民自治過程是否還存在問題。根據(jù)《全國村民自治狀況抽樣調(diào)查報(bào)告》公布的當(dāng)前農(nóng)村村民自治抽樣調(diào)查結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)在村民自治的過程中還是存在著一定的問題的。比如：第一，民主決策無論在決策機(jī)構(gòu)的完善程度還是在決策過程的村民參與度上，都未能引起村民足夠重視。第二，民主監(jiān)督在村民自治中是相對(duì)薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，不僅相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善程度低于其他自治機(jī)構(gòu)，同時(shí)村務(wù)公開的程度低，村民對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)管理的評(píng)價(jià)低都成為民主監(jiān)督方面的不足[1]。

二、 影響村民自治的因素

當(dāng)前，在村民自治過程中還存在許多制約因素，認(rèn)真梳理和分析制約村民自治發(fā)展的各類因素，積極尋求解決方案，才能使村民自治沿著健康的軌道前進(jìn)，并在充分發(fā)揮其應(yīng)有效能的同時(shí)，對(duì)農(nóng)村基層治理和國家政治體制改革產(chǎn)生廣泛的影響。筆者認(rèn)為，目前制約村民自治有以下因素：

（一）鄉(xiāng)村人口的大規(guī)模流動(dòng)

國家統(tǒng)計(jì)局公布的2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2012年全國農(nóng)民工總量為26261萬人，比上年增長3.9%。其中，外出農(nóng)民工16336萬人，增長3.0%；本地農(nóng)民工9925萬人，增長5.4%。鄉(xiāng)村人口正進(jìn)行著大規(guī)模的流動(dòng)，越來越多的的農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，而且這些農(nóng)民工往往是農(nóng)村中受教育程度較高的一批人。因?yàn)殡x家較遠(yuǎn)或出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考量，離鄉(xiāng)的農(nóng)民工往往放棄自己的民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督的權(quán)利。此外，由于人口大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村出現(xiàn)了另外一番景象即農(nóng)村出現(xiàn)了越來越多的留守和空巢家庭。農(nóng)村留守的往往是老弱病殘，可以說這一部分人本身就屬于弱勢(shì)群體，對(duì)于他們而言，所需要的不是民主而是關(guān)懷，他們不會(huì)太在意村民自治，也不想因此“浪費(fèi)”自己的時(shí)間和精力。從這個(gè)層面上來講，鄉(xiāng)村人口的大規(guī)模流動(dòng)深刻地影響著村民自治中的參與度和村民自治的效果。

（二）傳統(tǒng)的家庭觀念

在中國的廣大農(nóng)村，傳統(tǒng)的家庭觀念根深蒂固。村民自治過程中，左右村民的觀念更多地是宗族觀念和男尊女卑觀念。

男尊女卑的觀念在貧窮落后的農(nóng)村時(shí)有出現(xiàn)。這種觀念認(rèn)為，男性應(yīng)當(dāng)有“修身、齊家、治國、平天下”的胸懷，而女性不應(yīng)當(dāng)關(guān)注政治和民主，也不當(dāng)參與到政治生活中去。這種觀念嚴(yán)重限制了農(nóng)村女性的政治思維能力以及參與村民自治的積極性。

（三）家庭的受教育程度

列寧曾經(jīng)說過“文盲是站在政治之外的……不識(shí)字就不可能有政治”。參與村級(jí)競選中，文化程度的高低往往起著很關(guān)鍵的作用，農(nóng)村個(gè)體受教育程度與其參與村民自治的意愿和能力呈正相關(guān)的關(guān)系。

農(nóng)村婦女受教育程度的高低，直接影響她們參與民主選舉的熱情和積極性，影響到村級(jí)民主選舉的質(zhì)量和水平。

（四）村委會(huì)職責(zé)的履行

村委會(huì)要較好的履行職責(zé)首先必須通過村民自主選舉有能力的村委會(huì)干部，然而高度自由的村委會(huì)選舉會(huì)因?yàn)榇迕竦牟桓信d趣以及村民在原子化（原子化是指由于人類社會(huì)最重要的社會(huì)聯(lián)結(jié)機(jī)制——中間組織（intermediate group）的解體或缺失而產(chǎn)生的個(gè)體孤獨(dú)、無序互動(dòng)狀態(tài)和道德解組、人際疏離、社會(huì)失范的社會(huì)危機(jī)。 ）基礎(chǔ)上的無聯(lián)合而變得沒有力量，鄉(xiāng)村關(guān)系依然按照慣性向前走。[3]《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》在第二章中明確地規(guī)定了村民委員會(huì)的組成和職責(zé)。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)

作為自治組織而不是行政機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)是沒有什么上級(jí)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能視自己為村民委員會(huì)的上層機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間不是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的展開。然而，在真正操作的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)出現(xiàn)如下狀況：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的財(cái)政監(jiān)控。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過村黨支部對(duì)村委會(huì)進(jìn)行“領(lǐng)導(dǎo)”。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的干預(yù)。[4]這樣就使得村委會(huì)出現(xiàn)“附屬行政化”和拒抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理、不合理的政務(wù)要求等不協(xié)調(diào)情況，村委會(huì)夾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間“兩頭難做人”，從而出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、村民關(guān)系緊張的狀況。

（六）鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)決定政治，沒有好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，沒有哪一個(gè)村民會(huì)對(duì)空談村民自治感興趣，俗話說，倉廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱。村民自治的過程中，必須考慮好經(jīng)濟(jì)效益，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來帶動(dòng)村民自治水平的提高。

三、 完善我國村民自治的途徑

我國的村民自治制度實(shí)行以來，村民自治取得了很大成就，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但也存在不少問題和不足。完善村民自治需要我們堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是，研究村民自治中不和諧現(xiàn)象存在的動(dòng)因，對(duì)癥下藥。根據(jù)上文提到的影響村民自治的六個(gè)因素，下面就這六個(gè)方面闡述了一些完善村民自治的方法。

（一）選舉村民代表，重大事項(xiàng)廣泛征求村民意見，照顧留守空巢家庭的利益

村民代表作為村委會(huì)選舉中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，村委會(huì)成員侯選人由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，且村民代表在管理村務(wù)工作中有其明確的職能，村民代表在村民自治中有著舉足輕重的地位。

（二）擯棄落后思想觀念，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀

中國有句古話，因循茍且逸豫而無為，可以僥幸一時(shí)，而不可以曠日持久。就當(dāng)前而言，農(nóng)村中還存在一些需要修正的觀念。

（三）進(jìn)行貧困鄉(xiāng)村掃盲教育，提高村民自治覺悟，增強(qiáng)村民民主意識(shí)

教育是百年大計(jì)，關(guān)系著國家的興衰，體現(xiàn)著社會(huì)的文明程度，所以全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)重視教育。

我認(rèn)為加強(qiáng)農(nóng)民思想政治教育，可以使廣大農(nóng)民群眾深刻認(rèn)識(shí)新村民自治的重大意義，全面理解村民自治的目標(biāo)要求，堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想和方針原則。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民思想政治教育，有利于統(tǒng)一思想，增強(qiáng)信心，激發(fā)熱情，凝聚力量，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與村民自治的積極性和主動(dòng)性，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。隨著義務(wù)教育的普遍推行，我們有理由相信未來的村民思想境界會(huì)有很大的提升，村民自治會(huì)有更好的發(fā)展。

（四）增強(qiáng)村委會(huì)的責(zé)任意識(shí)，建立績效評(píng)估機(jī)制

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。既然村委會(huì)被賦予了以上的職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)履行好自身的職責(zé)。但是在實(shí)際的操作過程中，不可能或者很難出現(xiàn)像我們想像中的面面俱到。績效評(píng)估可以為村委會(huì)提供一面有益的“鏡子”。在此時(shí)，我們可以把企業(yè)使用的SWOT分析法（所謂SWOT分析法就是是把組織內(nèi)外環(huán)境所形成的機(jī)會(huì)（Opportunities），風(fēng)險(xiǎn)（Threats），優(yōu)勢(shì)（Strengths），劣勢(shì)（Weaknesses）四個(gè)方面的情況，結(jié)合起來進(jìn)行分析，以尋找制定適合本組織實(shí)際情況的經(jīng)營戰(zhàn)略和策略的方法。[7]）應(yīng)用到工作的評(píng)估中去，建立績效評(píng)估機(jī)制，為村委會(huì)提供一面有益的“鏡子”。使村委會(huì)能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變思想和方法，提高辦事能力和效率。

（五）正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、村民三者之間的關(guān)系

村委會(huì)由村民產(chǎn)生和罷免，村委會(huì)必須代表村民的意愿，以為村民服務(wù)來換取村民的支持與信任，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作要村委會(huì)在村民中貫徹實(shí)施，如果這三者之間的關(guān)系處理不好勢(shì)必引起農(nóng)村社會(huì)的不和諧。

（六）加強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)村民自治水平的提高

當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的機(jī)遇千載難逢，黨和國家高度重視“三農(nóng)”問題。因此我們必須圍繞農(nóng)民增收這個(gè)中心，以農(nóng)村富余勞動(dòng)力培訓(xùn)為重點(diǎn)，積極開展農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，著力提高廣大農(nóng)民的文化科技素質(zhì)。同時(shí)，不斷增強(qiáng)帶領(lǐng)廣大群眾積極發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)的能力，從實(shí)際出發(fā)，立足本地優(yōu)勢(shì)，選準(zhǔn)項(xiàng)目，以項(xiàng)目帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做好科技成果的推廣和轉(zhuǎn)化，開辟了農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷通道[9]，逐步形成一村一業(yè)、一村一品、多元發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新格局。

與此同時(shí)，我們要緊緊圍繞《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》所指出的：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展按照保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力的工作目標(biāo)，加大農(nóng)村改革力度、政策扶持力度、科技驅(qū)動(dòng)力度，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大好形勢(shì)[10]等相關(guān)要求，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，建設(shè)共同富裕的文明的新農(nóng)村。這樣，村民自治就會(huì)有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，村民自治將會(huì)向更高的水平邁進(jìn)。

筆者認(rèn)為上面提及的相關(guān)途徑如果能應(yīng)用到村民自治的過程中，將有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展。雖然當(dāng)前我國的村民自治還存在很多問題，但是只要我們積極地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，村民自治必將向著有利于中國特色的社會(huì)主義體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的方向發(fā)展。 （作者單位：南京理工大學(xué)人文學(xué)院）

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