由美國(guó)對(duì)可再生能源債券的財(cái)稅政策引發(fā)的思考

佘悅

[摘 要]基于確保能源安全、應(yīng)對(duì)全球氣候談判、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及搶占下一輪產(chǎn)業(yè)革命制高點(diǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，美國(guó)在金融危機(jī)爆發(fā)后，采取了一系列加快新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)政策。文章將著重從美國(guó)對(duì)新能源的財(cái)稅政策進(jìn)行分析，并結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，提出一系列可行性應(yīng)對(duì)措施。

[關(guān)鍵詞]可再生能源債券；財(cái)務(wù)政策；思考

10 13939/j cnki zgsc 2015 51 117

1 背 景

2014 年11月12日，中美雙方在北京發(fā)布了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》。兩國(guó)元首宣布各自2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)，聲明中稱要攜手與其他國(guó)家一道努力，以便在2015年聯(lián)合國(guó)巴黎氣候大會(huì)上達(dá)成在公約下適用于所有締約方的一項(xiàng)議定書、其他法律文書或具有法律效力的議定成果。美國(guó)計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%～28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%，中國(guó)計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右?？梢姡Ｗo(hù)和改善地球資源和環(huán)境，開發(fā)新能源產(chǎn)品已經(jīng)成為一個(gè)全球性問題，并引起大國(guó)關(guān)注，成為各國(guó)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)。

2 美國(guó)支持可再生能源發(fā)展的財(cái)稅政策

能源消耗過高一直是美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使美國(guó)能源消耗一直居高不下。美國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖問題上，一直比較被動(dòng)消極，受到國(guó)內(nèi)能源利益集團(tuán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，小布什一直拒簽《京都議定書》。美國(guó)一直高舉節(jié)能環(huán)保，但在付諸行動(dòng)方面消極被動(dòng)，受到了國(guó)際社會(huì)普遍批評(píng)，損害了美國(guó)的國(guó)際形象。美國(guó)作為世界最大的經(jīng)濟(jì)體和能源消耗大國(guó)，人均碳排量高居世界首位，尋求新的替代能源和可再生資源，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，成為美國(guó)當(dāng)局亟待解決的問題。

從尼克松提出能源獨(dú)立目標(biāo)至今，美國(guó)政府已出臺(tái)七部《能源政策法案》及相關(guān)立法，聯(lián)邦政府用于石油研究的預(yù)算也大幅增加。奧巴馬政府實(shí)施的支持可再生能源發(fā)展的一攬子政策，其極具創(chuàng)新性、戰(zhàn)略性、專業(yè)性的新能源政策從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，提高傳統(tǒng)能源利用效率。實(shí)施更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，將美國(guó)能源利用效益至少提高一倍；第二，降低對(duì)化石燃料特別是石油的依賴；第三，大力發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⒑四?、水電和生物能源等新能源；第四，?qiáng)調(diào)以技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新能源目標(biāo)，鼓勵(lì)新能源相關(guān)技術(shù)研究和使用。

以財(cái)稅政策為切入點(diǎn)，美國(guó)政府出臺(tái)了較多的可再生能源稅收激勵(lì)政策。聯(lián)邦政府采用了生產(chǎn)稅收激勵(lì)、加速折舊、消費(fèi)稅減稅、投資稅收激勵(lì)、研發(fā)與示范抵扣和裝備制造抵扣；州政府則主要集中在財(cái)產(chǎn)稅減稅、消費(fèi)稅減稅和投資稅收激勵(lì)，將美國(guó)對(duì)可再生能源的財(cái)稅政策進(jìn)行總結(jié)。

2 1 稅收抵免

稅收抵免屬于聯(lián)邦政府促進(jìn)可再生能源發(fā)展最主要的經(jīng)濟(jì)措施，聯(lián)邦政府會(huì)根據(jù)可再生能源發(fā)展的實(shí)際發(fā)展情況對(duì)稅收抵免的覆蓋范圍、抵免額度不斷予以調(diào)整。這一財(cái)稅政策包括三個(gè)方面。

第一，投資抵免。即在投資稅收抵免的情況下，被鼓勵(lì)投資從事可再生能源行業(yè)的公司可以將購(gòu)置固定資產(chǎn)或研究與開發(fā)、資本存量或就業(yè)新增部分的支出，在其應(yīng)納稅額中按一定比例扣除。一方面，美國(guó)享受可再生能源投資抵免的范圍逐漸擴(kuò)大，抵免的額度也有所增加；另一方面，投資抵免按照全生命周期評(píng)價(jià)法評(píng)價(jià)企業(yè)的抵免資質(zhì)，對(duì)申請(qǐng)者的要求也越來(lái)越嚴(yán)格。第二，生產(chǎn)稅收抵免。美國(guó)1992年的《能源政策法案》首次建立了生產(chǎn)稅收抵免政策，該政策為可再生能源生產(chǎn)商提供一項(xiàng)優(yōu)惠政策，即在開始運(yùn)營(yíng)前十年，以產(chǎn)量為基礎(chǔ)提供每千瓦時(shí)1 5美分的補(bǔ)助。據(jù)估計(jì)，這個(gè)激勵(lì)措施可以為一個(gè)中等規(guī)模的風(fēng)力發(fā)電廠提供每年160萬(wàn)美元的補(bǔ)貼[1]。該政策此后幾度調(diào)整，目前根據(jù)不同的可再生能源類型規(guī)定了相應(yīng)的抵免額度以及優(yōu)惠時(shí)效，需要經(jīng)常更新，從而造成了很大的不確定性。

第三，消費(fèi)稅抵免：對(duì)消費(fèi)稅的抵免主要集中在生物燃料領(lǐng)域，1978年的聯(lián)邦《能源稅收法案》就有了對(duì)燃料乙醇的消費(fèi)稅減免，當(dāng)時(shí)美國(guó)政府為鼓勵(lì)乙醇汽油的使用，免除乙醇汽油4美分/加侖的消費(fèi)稅。此后，聯(lián)邦政府對(duì)于乙醇汽油的消費(fèi)稅減免一直在4～6美分/加侖浮動(dòng)，目前燃料乙醇的消費(fèi)稅減免標(biāo)準(zhǔn)為0 51美元/加侖，對(duì)于以農(nóng)業(yè)原料生產(chǎn)的生物柴油，消費(fèi)稅減免額度為1美元/加侖，對(duì)于使用非農(nóng)業(yè)原料，如動(dòng)物油脂生產(chǎn)的生物柴油，消費(fèi)稅減免額度為0 5美元/加侖[2]。

2 2 直接補(bǔ)貼

直接補(bǔ)貼的財(cái)稅政策包括對(duì)生產(chǎn)側(cè)的補(bǔ)貼和對(duì)消費(fèi)側(cè)的補(bǔ)貼，主要政策在《2009年美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和再投資法》中做出了詳細(xì)的規(guī)定。

第一，美國(guó)財(cái)政部和能源部采取直接付款而非稅收減免的形式，對(duì)生物質(zhì)能、太陽(yáng)能、風(fēng)能和其他可再生能源項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼。第二，法案還授權(quán)財(cái)政部成立可再生能源基金，基金項(xiàng)目由納稅主體申請(qǐng)，對(duì)2009年、2010年投運(yùn)的或者2009年、2010年開始安裝且在聯(lián)邦政府規(guī)定的稅務(wù)減免截止日之前投運(yùn)的可再生能源利用項(xiàng)目的設(shè)備投資給予一定額度的補(bǔ)助，補(bǔ)貼金額為符合條件的設(shè)施投資的30%，不納入獲益者的應(yīng)稅收入。第三，法案還提高了對(duì)新能源汽車燃料補(bǔ)給設(shè)施的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)投資新能源汽車燃料補(bǔ)給設(shè)施。此外，同一設(shè)施的補(bǔ)貼上限從3萬(wàn)美元增加到5萬(wàn)美元，其中氫燃料補(bǔ)給設(shè)施的補(bǔ)貼金額上限甚至達(dá)到了20萬(wàn)美元[3]。除聯(lián)邦政府補(bǔ)貼外，美國(guó)各州也根據(jù)本地區(qū)新能源發(fā)展情況，制定了州政府一級(jí)的補(bǔ)貼措施。

2 3 加速折舊

《1979年能源稅收法》開啟了美國(guó)可再生能源利用項(xiàng)目可以享受加速折舊優(yōu)惠的先河。美國(guó)1981 年的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅收法案》允許企業(yè)資產(chǎn)的加速折舊，雖然該規(guī)定不是專門針對(duì)風(fēng)能等可再生能源的，但期對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的益處是毋庸置疑的?！?009年美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和再投資法》對(duì)加速折舊的范圍擴(kuò)大。在加速折舊方法下，按照配比原則，企業(yè)在初期能抵扣較多的費(fèi)用，后期費(fèi)用降低，自然前期利潤(rùn)就少，便會(huì)少繳稅，后期相對(duì)繳稅較多。從貨幣時(shí)間價(jià)值看，企業(yè)能達(dá)到節(jié)稅的目的，有利于企業(yè)的擴(kuò)大與發(fā)展。

2 4 貸款擔(dān)保制度

主要的貸款擔(dān)保項(xiàng)目有能效抵押貸款擔(dān)保、能源部貸款擔(dān)保、農(nóng)業(yè)部美國(guó)農(nóng)村能源貸款擔(dān)保。對(duì)符合條件的新能源企業(yè)實(shí)施貸款政府擔(dān)保，最初始于《2005年能源政策法》，之后，《2009年美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和再投資法》放寬了政府提供擔(dān)保的條件，并提供60億美元的聯(lián)邦貸款擔(dān)保，預(yù)計(jì)該計(jì)劃所劃撥的60億美元可支持多達(dá)600億美元的貸款，最高可覆蓋新能源項(xiàng)目以及生產(chǎn)相關(guān)組件設(shè)施80%的成本[3]。

2 5 清潔可再生能源債券

美國(guó)稅法典還給出了清潔可再生能源債券的明確含義，即這個(gè)債券是合格發(fā)行人依據(jù)部長(zhǎng)對(duì)國(guó)家清潔可再生能源債券發(fā)行確定的分配限額發(fā)行的，收益的95%或更多是用于合格的借款人的一個(gè)或多個(gè)合格的項(xiàng)目的資本支出且債券已登記注冊(cè)。美國(guó)對(duì)國(guó)家清潔可再生能源債券限制是12億美元。債券發(fā)行企業(yè)只需支付本金，債券持有人可以根據(jù)聯(lián)邦政府的規(guī)定享受稅收抵免。一個(gè)合格借款人或者合格發(fā)行人在其可控制的范圍內(nèi)采取措施導(dǎo)致該收益不能被用于合格項(xiàng)目，在這種程度下，債券發(fā)行的收益將不應(yīng)視為用于合格項(xiàng)目。部長(zhǎng)應(yīng)制定規(guī)則具體說明補(bǔ)救措施（包括采取這種補(bǔ)救措施的情形）來(lái)阻止這種債券不能成為清潔的可再生能源債券。

3 中國(guó)對(duì)新能源財(cái)稅政策的現(xiàn)狀

我國(guó)是能源生產(chǎn)大國(guó)，也是能源消費(fèi)大國(guó)，亦是能源進(jìn)口大國(guó)。環(huán)境問題、能源問題迫在眉睫，眾所周知的“霧霾”已成為政府的一塊心病。在這種情況下，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開發(fā)新能源，尋找替代能源不失為一種手段。我國(guó)很早就對(duì)環(huán)境能源問題高度重視，提出了不能走先污染后治理的老路。目前我國(guó)已出臺(tái)了一些有關(guān)可再生能源的財(cái)稅激勵(lì)措施，從整體看，這些財(cái)稅政策對(duì)于新能源新興市場(chǎng)的培育，推動(dòng)其迅速發(fā)展和成長(zhǎng)，起到了較為重大的作用，但由于可再生能源產(chǎn)業(yè)在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，我國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)展還普遍存在缺乏總體的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策缺乏連貫性、政策之間相互脫節(jié)、部門之間不協(xié)調(diào)甚至相互制約等問題。因此，我們必須重新調(diào)整思路，形成總體戰(zhàn)略思想，從更高、更新的角度推動(dòng)可再生能源持續(xù)、快速發(fā)展。

3 1 財(cái)稅補(bǔ)貼機(jī)制單一，各方利益不協(xié)調(diào)

至今，我國(guó)對(duì)新能源采取的財(cái)政補(bǔ)貼方式單一，主要以直接撥款來(lái)鼓勵(lì)“風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化”、“太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃”、“綠色能源示范縣”。雖然這些政策措施給新能源產(chǎn)業(yè)帶來(lái)有利于產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)也存在諸多缺陷。如企業(yè)和地方政府的利益難以平衡，企業(yè)及地方政府都想從中央政府的政策措施中獲得屬于自己的那一份利益。

3 2 稅收激勵(lì)政策缺乏針對(duì)性

新能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的需求比較特殊，優(yōu)惠政策沒有考慮到到這一點(diǎn)，沒有根據(jù)新能源產(chǎn)業(yè)的特殊情況對(duì)其予以特殊對(duì)待。在增值稅領(lǐng)域，由于現(xiàn)階段新能源發(fā)電成本較高，加之不消耗燃料，沒有進(jìn)項(xiàng)稅或進(jìn)項(xiàng)稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少，新能源發(fā)電的增值稅實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)高于常規(guī)能源發(fā)電，按統(tǒng)一的17%增值稅稅率征收是不合理的，所以新能源產(chǎn)業(yè)比其他產(chǎn)業(yè)更加迫切地需要增值稅優(yōu)惠政策，但目前這一方面存在政策空白。

4 美國(guó)新能源財(cái)稅政策對(duì)中國(guó)的啟示

第一，鼓勵(lì)對(duì)清潔可再生能源的研發(fā)，加大新能源的科技投入。在科研、產(chǎn)品的研制和開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域，鼓勵(lì)對(duì)新能源產(chǎn)品和技術(shù)的開發(fā)、轉(zhuǎn)讓，可對(duì)新能源企業(yè)采取減免稅、稅收返還等方面的優(yōu)惠，可直接對(duì)新技術(shù)的開發(fā)和運(yùn)用實(shí)行補(bǔ)貼政策，政府也可為農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)村企業(yè)主購(gòu)買可再生能源發(fā)電系統(tǒng)提供現(xiàn)金或擔(dān)保支持，提供貸款擔(dān)保。

第二，加強(qiáng)國(guó)際合作，提升自主創(chuàng)新能力。通過投資和市場(chǎng)兩個(gè)途徑大力開展能源外交，建立全球能源定價(jià)機(jī)制中的中國(guó)定價(jià)體系，建立一個(gè)以中國(guó)為基礎(chǔ)，由國(guó)內(nèi)外投資者廣泛參與的能源現(xiàn)貨和期貨運(yùn)轉(zhuǎn)體系，并通過消化、吸收、再創(chuàng)新與集成創(chuàng)新，提高我國(guó)新能源技術(shù)的自主創(chuàng)新能力。

第三，及時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)政策，協(xié)調(diào)好各方利益?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，在推進(jìn)新能源財(cái)稅激勵(lì)政策時(shí)難免不能顧及各方利益，因此，在此過程中，要及時(shí)調(diào)整不合理的政策，形成既有約束性的法律和指標(biāo)規(guī)定，也有激勵(lì)性的財(cái)政、稅收和金融支持的相互配合的體制，提高公眾參與度，減少各方摩擦和項(xiàng)目推進(jìn)的阻力，提高政策的穩(wěn)定性。同時(shí)中央政府的政策與地方政府的政策也應(yīng)相互補(bǔ)充，增強(qiáng)系統(tǒng)性、連貫性，實(shí)現(xiàn)稅收公平。

參考文獻(xiàn)：

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