論人大在全面推進(jìn)依法治國過程中的作用發(fā)揮

劉遇

[摘要]在全國推進(jìn)法治理念的進(jìn)程中，充分認(rèn)識到依法治國的必要性和重要性。本文分別從正確認(rèn)識全面推進(jìn)依法治國的必要性和重要性、當(dāng)前人大立法工作存在的突出問題、充分發(fā)揮人大在立法領(lǐng)域中的重要作用、充分發(fā)揮人大在監(jiān)督領(lǐng)域的重要作用進(jìn)行一一闡述。充分發(fā)揮人大在全面推進(jìn)依法治國過程中的作用，對于全黨全國上下增強(qiáng)法治意識、提高法治能力、推進(jìn)法治建設(shè)具有重要的意義。

[關(guān)鍵詞]依法治國；人大；法治

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552093

1正確認(rèn)識全面推進(jìn)依法治國的必要性和重要性

黨的十七大提出，要實現(xiàn)國家各項工作法治化；黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式；黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?？梢哉f，黨的歷史使命發(fā)生重大變化，必然要求全面推進(jìn)依法治國。

首先，依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。全面推進(jìn)依法治國是我們黨順應(yīng)歷史潮流和人民意愿做出的必然選擇。全面推進(jìn)依法治國，是黨的歷史使命發(fā)生重大變化的必由之路。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，最核心的任務(wù)就是治國理政。

其次，全面推進(jìn)依法治國，是鞏固黨的執(zhí)政地位、實現(xiàn)國家長治久安的根本保障。我們黨的執(zhí)政地位決定，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨越重視法治建設(shè)，黨的執(zhí)政能力就越強(qiáng)，黨的執(zhí)政地位就越鞏固。只有全國上下一體遵循憲法法律，才能保證黨執(zhí)政興國，保證國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步。

再次，全面推進(jìn)依法治國，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的迫切要求。法治是治國理政的基本方式，也是國家根本政治制度和基本政治制度的重要依托，是道路自信、理論自信尤其是制度自信的底氣所在。法治天然蘊含著民主、文明、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀，是中國精神的重要組成部分。法治通過憲法和法律平等保護(hù)公民的合法權(quán)利，有效化解社會矛盾糾紛，承載著廣大人民群眾對公平正義的不懈追求，是有力凝聚中國力量的重要途徑。因此，依法治國既是實現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容和目標(biāo)，又是實現(xiàn)中國夢的內(nèi)在要求和可靠保障。實現(xiàn)中國夢，法治是必由之路。

最后，全面推進(jìn)依法治國，是深入推進(jìn)各領(lǐng)域改革的重要途徑。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出了重大戰(zhàn)略部署，提出了各領(lǐng)域改革任務(wù)。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入改革“深水區(qū)”，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等領(lǐng)域涉及的人數(shù)眾多、利益復(fù)雜，改革牽一發(fā)而動全身，迫切需要從體制機(jī)制上尋找問題的根源和解決方法。法治既是治國理政的基本方式，同時也是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的重要方式，而且是凝聚改革共識、推動改革深化的最佳途徑。改革越是深入，越要強(qiáng)調(diào)法治，讓政府和人民共享法治紅利，以法治來引領(lǐng)改革方向、推動改革進(jìn)程、保障改革成果。

2當(dāng)前人大立法工作存在的突出問題

我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，要在較短時間內(nèi)實現(xiàn)黨的十八大提出的全面落實依法治國基本方略的戰(zhàn)略目標(biāo)，任務(wù)艱巨而繁重。具體而言，在立法、執(zhí)法、司法、守法四個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，都還存在一些問題和不足。筆者結(jié)合人大工作，主要從立法方面切入，認(rèn)清人大在立法工作中存在的突出問題。

一是立法的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。各方面運用立法手段推動改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的自覺性、主動性還應(yīng)增強(qiáng)，立法決策與改革決策相結(jié)合的體制機(jī)制有待健全。

二是立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。從法律體系的完備程度看，還有缺項。法律規(guī)范的針對性還不強(qiáng)，有的法律規(guī)定得過于原則、空泛，可操作性差。不同層級法律規(guī)范之間不銜接、不匹配現(xiàn)象依然存在。

三是部門利益法制化傾向有待進(jìn)一步克服。以權(quán)力為中心的觀念對立法的負(fù)面影響不可低估，一些涉及深層次制度變革和利益調(diào)整的重要立法項目阻力很大。

四是立法體制機(jī)制有待進(jìn)一步健全。立法權(quán)限的劃分需要進(jìn)一步厘清，立法各個環(huán)節(jié)的制度還有待健全，公眾參與立法的渠道還要拓展。

五是立法工作隊伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。與立法工作面臨的任務(wù)相比，立法工作隊伍仍然存在力量薄弱、素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)、隊伍不穩(wěn)的問題，特別是對新情況新問題研究不深，成為制約立法質(zhì)量提高的重要因素。

3充分發(fā)揮人大在立法領(lǐng)域中的重要作用

31發(fā)揮人大立法的引領(lǐng)和推動作用

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，要求立法要對火熱的社會現(xiàn)實和宏大的改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻規(guī)范和重點推進(jìn)。一是增強(qiáng)立法針對性。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，尤其是要抓住改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)重點領(lǐng)域立法，深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，做好制度設(shè)計，使法律規(guī)定的內(nèi)容科學(xué)合理協(xié)調(diào)利益關(guān)系，真正解決現(xiàn)實問題。在立法模式和體例上，不求大而全，重在管用，重在實施。二是增強(qiáng)立法及時性。在立法時效上，針對實踐對法律提出的迫切需要，必須反應(yīng)靈敏，及時啟動立法程序，積極回應(yīng)人民呼聲。在具體制度設(shè)計上，既要下好先手棋，適度前瞻地研判趨勢、探索規(guī)律，對可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，又要精雕細(xì)刻，出細(xì)活、出好活。三是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性。要綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，彈好鋼琴，在立此法時就考慮改彼法，改彼法時就考慮立他法，特別是要結(jié)合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力。

32不斷提高人大立法的質(zhì)量

立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量，越是強(qiáng)調(diào)依法治國，越是要注重提高立法質(zhì)量，提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重。十八屆三中全會明確提出，要“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑”，提高立法質(zhì)量。主要從以下幾個方面著手：一是努力增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、可操作性。在立法中，要厘清法律所調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法律規(guī)范，能具體就具體，能明確就明確，能在法律中規(guī)定清楚的，就不一定另搞配套法規(guī)，確保法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)周密、可靠管用。二是完善公布法律草案征求意見機(jī)制。積極拓展人民有序參與立法途徑，在向社會公布法律草案一次審議稿的基礎(chǔ)上，明確法律草案二次審議稿也要向社會全文公布，繼續(xù)廣泛征求各方面意見和建議。三是更加注重加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法。立法工作要在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，突出重點，努力推動改革亟須的立法任務(wù)按時完成。比如，修改預(yù)算法、證券法、稅收征收管理法、“外資三法”等。

33正確處理好立法決策與改革決策的關(guān)系

把完善立法和深化改革有機(jī)結(jié)合起來，通過立法實現(xiàn)科學(xué)決策與民主決策的有機(jī)結(jié)合，確保改革決策的正當(dāng)性和合法性，為改革決策提供極大的民意基礎(chǔ)和動力支持。許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。因此，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，重點是堅持在法治框架內(nèi)開展先行先試和制度創(chuàng)新。對憲法和法律，任何時候都要保持敬畏之心，懷有惶恐之意，紅線不能觸碰，底線不能逾越。各級黨委政府研究深化改革的方案和舉措，要吸納同級人大法制工作部門同志參與，以便于人大法制工作部門及時跟進(jìn)，同步做好相關(guān)立法工作，提出有關(guān)立法意見建議。有的重要改革舉措，需要得到法律法規(guī)授權(quán)的，或者需要有法律法規(guī)依據(jù)的，要按法定程序進(jìn)行，由有關(guān)方面依法提請人大及其常委會及時做出有關(guān)決定。如通過關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子的政策，這便是立法決策與改革決策有機(jī)結(jié)合的重要實踐，也是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的重要體現(xiàn)，使改革更具合法性和協(xié)同性。

4充分發(fā)揮人大在監(jiān)督領(lǐng)域的重要作用

除了發(fā)揮人大的立法作用外，還必須重視發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，各級人大常委會監(jiān)督的形式主要有七種：一是聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告；二是聽取和審議政府年度決算報告，計劃執(zhí)行情況報告，預(yù)算執(zhí)行情況和審計工作報告，審查和批準(zhǔn)年度決算；三是對法律實施情況組織執(zhí)法檢查，聽取和審議執(zhí)法檢查報告；四是對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；五是詢問和質(zhì)詢；六是特定問題調(diào)查；七是審議和決定撤職案。筆者認(rèn)為，應(yīng)該抓住專題詢問和備案審查兩項重點工作做文章。

（1）專題詢問。據(jù)資料顯示，從2010年開始，全國人大常委會結(jié)合聽取政府有關(guān)部門專項工作報告，每年都要安排三場針對政府不同部門工作的專題詢問。2013年的三次專題詢問，每一次都有新進(jìn)展。一是現(xiàn)場隨機(jī)提問比例不斷提高。二是現(xiàn)場互動不斷增強(qiáng)。三是媒體開放度不斷加深。筆者認(rèn)為，經(jīng)過這些年的探索和實踐，專題詢問的質(zhì)量不斷提高，有力推動了有關(guān)方面改進(jìn)工作，不僅豐富了人大監(jiān)督工作的方式方法，而且深化了人大監(jiān)督工作的針對性和實效性。

（2）規(guī)范性文件備案審查。要進(jìn)一步加強(qiáng)主動審查，著力加強(qiáng)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的備案審查和清理指導(dǎo)；對“兩高”司法解釋進(jìn)行主動審查，并督促“兩高”對現(xiàn)行司法解釋和具有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理；糾正行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋中存在的明顯與法律不一致的問題。對存在問題的法規(guī)、司法解釋，要先報告研究意見和處理建議，與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行當(dāng)面溝通、座談或者電話溝通，提出人大意見。

此外，還要加強(qiáng)基層人大工作和常委會自身建設(shè)，為堅持和完善人民代表大會制度，全面推進(jìn)依法治國夯實基礎(chǔ)。我國人民代表大會制度擁有巨大優(yōu)勢，但也需要與時俱進(jìn)，繼續(xù)發(fā)展與完善。在各級人大及其常委會的建設(shè)方面，還存在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配與民主法治建設(shè)要求不相適應(yīng)，履職難等問題。由于有些方面對人大工作認(rèn)識上的偏差，人大開展工作得不到支持，在某些地方、某些方面，人大工作受到的各種制約還比較多，不被重視的現(xiàn)象依然存在，“腰桿子不硬”的問題仍然沒有得到根本解決。因此，要大力加強(qiáng)人大工作隊伍建設(shè)，對工作人員的素質(zhì)要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

綜上所述，從堅持和完善人民代表大會制度的高度出發(fā)，充分發(fā)揮人大在全面推進(jìn)依法治國過程中的作用，是全面推進(jìn)依法治國歷史重任的客觀要求。要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，高度重視人大的作用，切實加強(qiáng)人大建設(shè)，努力提高人大工作水平，扎實推動人大工作與時俱進(jìn)。

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