善治理論下網(wǎng)絡(luò)謠言的公共治理

[摘要]善治在網(wǎng)絡(luò)謠言治理過程中的根本要求是對政府的作用范圍及方式做重新界定，重視治理過程的法治化、信息公開的有效性和局限性，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)民間組織、社區(qū)和個體公眾在治理過程中的效用和作用機制，從而形成從現(xiàn)有單一到多元的網(wǎng)絡(luò)謠言治理的優(yōu)化方案。

[關(guān)鍵詞]善治;網(wǎng)絡(luò)謠言;輿論治理

[作者單位]劉榮，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院網(wǎng)絡(luò)與新媒體研究所。

[基金項目] 2011年度教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“善治理論下的網(wǎng)絡(luò)謠言傳播與危機管理研究”（11YJCZH111）階段性成果。

烏爾里?！へ惪藢⒑蟋F(xiàn)代社會詮釋為風(fēng)險社會：人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的風(fēng)險，這種社會風(fēng)險對人類的威脅已經(jīng)超過自然風(fēng)險。社會風(fēng)險的積累導(dǎo)致公共危機的產(chǎn)生，而謠言往往成為公共危機的直接誘因。無論是在傳統(tǒng)社會，還是在現(xiàn)代社會，謠言都是一種以信息傳播為特征的集群行為。在信息化社會，互聯(lián)網(wǎng)日益成為重要的傳播工具和輿論平臺，網(wǎng)絡(luò)謠言作為一種負(fù)面的輿論資源，威脅社會穩(wěn)定，影響政府公共管理的績效，因此具有強大的負(fù)面外部效應(yīng)。

一、網(wǎng)絡(luò)謠言善治的必要性及實現(xiàn)模式

1.善治的必要性

隨著我國社會形態(tài)大格局的演變，多元的社會利益主體的出現(xiàn)和政府職能的轉(zhuǎn)變，以及以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新的傳播方式和傳播秩序的出現(xiàn)，單純依靠傳統(tǒng)的政府強力控制，而忽視公民和非政府組織的功能，已不能適應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)的公共危機事件的有效管理。而重視公民自我管理的作用正是社會主義民主的基礎(chǔ)和必然要求，在2011年7月公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》（下稱《意見》）中提出的核心思想：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，正是對此要求的回應(yīng)。

雖然存在國情的差異，但從核心內(nèi)容來看，以上黨和政府的《意見》和來自西方政治學(xué)和社會學(xué)且在我國學(xué)界受到熱議的 “善治”理念不謀而合。善治是指政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，根本目的是公共利益最大化。正如哈貝馬斯所說：“各個平行主體就某項共同關(guān)切的公共利益或公共事務(wù)彼此協(xié)商對話與合作，在公開、公平、平等、開放的原則下參與和管理公共事務(wù)，以期達(dá)成共識。”

2.善治的基本模式

善治是治理的理想狀態(tài)，它是使公共利益最大化的社會管理過程，也是還政于民的過程。其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對社會生活的合作管理，是追求實現(xiàn)國家與社會良性互動的正和博弈關(guān)系的一種努力。近年來的幾起重要公共危機治理的實踐也證明，改變原先單一的政府控制模式，在網(wǎng)絡(luò)謠言治理領(lǐng)域開始嘗試多元治理和多程控制的善治模式是必然的趨勢。

結(jié)合輿論管理的特征，對于謠言危機管理的善治模式就是：在民主和法治的前提下，由政府主導(dǎo)，政府機構(gòu)、個體公民和其他社會組織在面臨大規(guī)模危害社會穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)謠言面前協(xié)調(diào)好彼此之間的角色和關(guān)系，分工合作，以期將網(wǎng)絡(luò)謠言的危害降低到最小化的管理方式。

二、在網(wǎng)絡(luò)謠言善治過程中政府的主導(dǎo)功能

1.政府主導(dǎo)的正當(dāng)性

網(wǎng)絡(luò)謠言的治理具有非常明顯的非排他性和非競爭性，因而屬于公共產(chǎn)品。在我國的現(xiàn)行體制下，政府在網(wǎng)絡(luò)謠言危機治理中的宏觀調(diào)控以及組織協(xié)調(diào)發(fā)揮的主導(dǎo)作用依然是最重要的。同時，謠言管理在本質(zhì)上屬于輿論管理，輿論具備多元性和流動性的特質(zhì)，使之成為社會生活和國家決策過程中非常微妙的因素。李普曼因此說，“在很大程度上，公共利益與輿論根本無法一致。并且，公共利益只能由一個特殊階級來管理?！睂嵺`和理論雙方面的因素，使我國政府主導(dǎo)對網(wǎng)絡(luò)謠言的公共治理成為必然。

2.社會信任資本是發(fā)揮政府主導(dǎo)功能的基礎(chǔ)

任何公共危機事件的預(yù)測和應(yīng)對的有效性，都與對事件中民眾的社會心理預(yù)測及其應(yīng)對的正確性有關(guān)。有效建立公眾心理預(yù)警機制是治理網(wǎng)絡(luò)謠言的第一步。在服務(wù)型政府構(gòu)建的要求下，政府應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有的信息發(fā)布渠道，如新聞發(fā)言人制度、主流媒體，特別是黨報（這里的黨報概念也包括主要電臺、電視臺、官方網(wǎng)絡(luò)媒體等）的時空資源，對社會現(xiàn)實報道做到客觀公正，“報喜亦報憂”，樹立官方信息渠道的公信力。筆者認(rèn)為，官方信息渠道的權(quán)威性作為一種優(yōu)質(zhì)歷史傳統(tǒng)，是創(chuàng)造“社會信任資本”的重要因素。創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，可以增加公眾的社會安全感和信任感，特別是對政府的信任感，從而建立公眾對于謠言的心理免疫力。這樣在公共危機爆發(fā)時，公眾對政府信息渠道的信任得以延續(xù)，公眾才能不再迷信小道消息和謠言的蠱惑，從而避免社會恐慌，特別是群體性事件的發(fā)生。

3.法治化是發(fā)揮政府主導(dǎo)功能的途徑

法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事。依法加強網(wǎng)絡(luò)謠言危機管理是提高危機管理合法性、權(quán)威性的需要。網(wǎng)絡(luò)謠言危機管理的法治化就程序來看，包含法律制度的制定、法律實施和法律監(jiān)督等一系列活動和過程;就內(nèi)容來看，則包括網(wǎng)絡(luò)謠言危機預(yù)防的法治化和網(wǎng)絡(luò)謠言懲治的法治化。

第一，謠言危機預(yù)防的法治化

相關(guān)信息的模糊性是謠言產(chǎn)生與傳播的兩個因素之一。網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生與傳播很多時候是源于網(wǎng)民對信息本身的無知，制度缺陷形成的“信息不對稱”則是這種無知的成因?！墩畔⒐_條例》和以政府新聞發(fā)言人制度為代表的信息公開制度使保障公民知情權(quán)的法律體系初具形態(tài)。就目前我國信息公開制度的執(zhí)行來看，關(guān)鍵是明晰制度設(shè)計，保障政府信息公開的落實。

第二，網(wǎng)絡(luò)謠言懲治的法治化

我國《刑法》第105條第2款、第181條、第221條和第291條等相關(guān)條款分別對以造謠等方式煽動顛覆國家政權(quán)，影響證券交易，損害他人商業(yè)信譽和商品聲譽以及編造恐怖信息等行為做出了有罪規(guī)定;《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》也規(guī)定網(wǎng)絡(luò)傳播不得含有“散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定”的內(nèi)容;全國人大常委會《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》對于“利用互聯(lián)網(wǎng)造謠、誹謗或者發(fā)表、傳播其他有害信息，煽動顛覆國家政權(quán)，推翻社會主義制度，或者煽動分裂國家，破壞祖國統(tǒng)一”的行為，將依照刑法的有關(guān)規(guī)定，追究刑事責(zé)任。這些相關(guān)法律法規(guī)的制定對于懲處制造和傳播網(wǎng)絡(luò)謠言的責(zé)任者提供了法律依據(jù)，但仍需要相關(guān)配套機制的完善，如舉報、取證、審判和制裁的程序。

4.信息公開在網(wǎng)絡(luò)謠言治理中的角色

第一，信息公開的效用

當(dāng)前我國社會進(jìn)入了新的歷史階段，世界經(jīng)驗表明，人均國民收入達(dá)到1000美元至3000美元，一個國家就會進(jìn)入社會矛盾的高發(fā)期。人們在希望維持舊的社會秩序下的既有利益的同時，開始意識到自己該有的權(quán)利，如知情權(quán)的呼聲日漲。英國危機公關(guān)專家邁克爾·里杰斯特提出：對傳播的有效管理和危機本身的處理一樣重要，因為外界對危機的態(tài)度取決于他們接受的信息。通過媒體的信息公開揭示人們關(guān)注的社會事件真相，可以實現(xiàn)公民知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。根據(jù)奧爾波特R=I×A的謠言模式，減少信息的模糊性，向公眾充分提供其關(guān)心問題的相關(guān)信息，增加信息量，可以有效減少謠言發(fā)生的可能性或程度。

第二，信息公開的作用方式

信息公開涉及兩種作用方式：

一是傳統(tǒng)新聞媒體的報道。汶川地震后，胡錦濤在考察《人民日報》社工作時發(fā)表重要講話，指出“要完善新聞發(fā)布制度，健全突發(fā)公共事件新聞報道機制，第一時間發(fā)布權(quán)威信息，提高時效性，增加透明度，牢牢掌握新聞宣傳工作的主動權(quán)”。歷史的經(jīng)驗表明，大災(zāi)必然伴隨謠言高發(fā)，2003年非典事件又驗證了這一規(guī)律的可靠性。但在汶川地震后并沒有出現(xiàn)謠言肆虐的現(xiàn)象，這是因為非典之后，政府改革新聞傳播制度，特別是《政府信息公開條例》的實施，充分保障了新聞媒體對地震進(jìn)行及時公開全面的報道。此舉不但贏得了國內(nèi)公眾高度評價，也得到了國際社會好評，成為我國針對公共突發(fā)事件新聞傳播的寶貴經(jīng)驗。

二是網(wǎng)絡(luò)平臺的互動。傳統(tǒng)的新聞報道有滯后性，而網(wǎng)絡(luò)謠言往往涉及最新的事態(tài)。同時，媒體的報道也有承載能力限制，這往往成為信息公開的盲點，進(jìn)而成為網(wǎng)絡(luò)謠言生存的利基點，因而，特別需要一種傳統(tǒng)新聞報道的補充機制。面對網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)謠言，公眾可以通過有關(guān)部門的網(wǎng)站迅速查到相關(guān)信息，或者通過網(wǎng)絡(luò)互動，向主管部門求證。這種機制應(yīng)包括以下三個環(huán)節(jié)：公眾或媒體發(fā)現(xiàn)疑似的網(wǎng)絡(luò)謠言，可以迅速而無障礙地向有關(guān)部門求證;主管部門有義務(wù)及時查證相關(guān)信息是否屬于謠言;有關(guān)部門應(yīng)該如實向求證者反饋查證情況，或通過公開渠道發(fā)布信息。

第三，信息公開的局限性

需要指出的是，僅僅公布事實無法遏制謠言的傳播。如2011年沸沸揚揚的 “郭美美事件”并沒有因為中國紅十字會的簡單聲明而消停下來。這涉及上文所述的政府社會信任資本和公眾心理預(yù)警能力提升的問題。這也跟我國新聞傳播制度，特別是媒體所有制體系有關(guān)系：政府（紅十字會在中國具有半官方的性質(zhì)）是公共事件中謠言的當(dāng)事人，又是信息公布渠道的所有者，價值無法中立是媒體辟謠的先天缺陷?；舴蛱m的耶魯實驗證明，辟謠的信息出處非常重要，“如果你想改變?nèi)藗兊募扔杏^點，最好的做法不是給他們看對手和敵人的信念，而是給他們看那些與他們立場相近的人的觀點”。在現(xiàn)有的社會條件和媒體體制下，我國有相當(dāng)多的民眾對國內(nèi)主流媒體置信度不高，偏聽偏信于西方媒體的報道。因此，在面對突發(fā)公共事件，特別是無關(guān)乎政治的自然災(zāi)害的信息控制過程中，適當(dāng)向公眾開放第三方，甚至是意識形態(tài)對立的西方媒體的客觀性報道，有助于不堅定的公眾了解真相，這在汶川地震后的新聞報道實踐中得到了驗證。

三、網(wǎng)絡(luò)謠言善治的社會合作主體

社會機制主要通過慣例、道德或宗教的形式來實施社會自治。在今天的信息社會，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)正成為人們生活的組成部分和現(xiàn)實生活的延伸。網(wǎng)絡(luò)社區(qū)因成員結(jié)構(gòu)、功能和理念的趨同性，往往形成具有一定特征的社區(qū)文化和社區(qū)認(rèn)同。依法加強各類網(wǎng)絡(luò)社區(qū)建設(shè)，加強政府與網(wǎng)絡(luò)社區(qū)公眾在網(wǎng)絡(luò)謠言危機時在信息交換、預(yù)防及處置過程中的溝通，使之在公共危機事件治理中發(fā)揮調(diào)節(jié)利益關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的重要作用。這其中包括和個體公眾，特別是網(wǎng)絡(luò)社區(qū)活躍分子（意見領(lǐng)袖）和網(wǎng)絡(luò)民間組織的合作。

1.意見領(lǐng)袖

在網(wǎng)絡(luò)謠言的社區(qū)治理機制建設(shè)中，意見領(lǐng)袖（Opinion Leader）擔(dān)負(fù)重要功能。網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和現(xiàn)實社區(qū)一樣，存在對他人能施加影響的活躍分子，也就是網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的意見領(lǐng)袖。他們在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)中往往具有較強的綜合能力和較高的社會地位或被認(rèn)同感，和社區(qū)其他成員在社會類別、社會關(guān)系、團(tuán)體結(jié)構(gòu)和價值觀等方面有著很大的同質(zhì)性。無論是真實的信息還是虛假信息——謠言，網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖在其傳播過程中都發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，他們往往首先接觸信息，并將經(jīng)過自己再加工的信息傳播給社區(qū)內(nèi)的其他成員。在信息的傳播過程中，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的成員對于信息真?zhèn)涡缘呐袛嘁罁?jù)，除了所掌握的資料的翔實程度和自身的經(jīng)驗素養(yǎng)，社區(qū)意見領(lǐng)袖的態(tài)度也是重要的因素。因此，可以通過法律約束，建立網(wǎng)絡(luò)社區(qū)意見領(lǐng)袖（如版主）的良性推選制度，充分發(fā)揮意見領(lǐng)袖在網(wǎng)絡(luò)謠言的社區(qū)治理過程中的正面功能。

2.民間公益組織

網(wǎng)絡(luò)公益組織正日益成為網(wǎng)絡(luò)社會的重要力量。政府相關(guān)部門應(yīng)積極推動與民間組織對公共生活的合作治理，創(chuàng)造各種條件，推動網(wǎng)絡(luò)志愿組織的建立和發(fā)育，使之成為民間網(wǎng)絡(luò)謠言治理的“第三部門”，如2011年5月建立的“辟謠聯(lián)盟”。“辟謠聯(lián)盟”作為一個網(wǎng)友的自律組織，一方面約束自己，另一方面為凈化網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)貢獻(xiàn)了力量。自成立以來，“辟謠聯(lián)盟” 戰(zhàn)果不菲，揪出了2011年6月北京暴雨中3張移花接木的照片，查出“賣淫女裸體受審照片”其實來自越南，澄清了“出血性大腸桿菌已入侵北京”的不實信息等等一系列轟動性的網(wǎng)絡(luò)謠言。類似“辟謠聯(lián)盟”這樣的網(wǎng)絡(luò)志愿者組織，在謠言開始大范圍傳播時，他們通過主動調(diào)查取證，及時發(fā)布辟謠信息，或者被動地成為網(wǎng)民在遇到疑似謠言時求證的渠道和信息平臺，有效減少了網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生和擴散幾率。政府應(yīng)為網(wǎng)絡(luò)志愿組織有序參與網(wǎng)絡(luò)謠言的治理提供制度保障，并建立協(xié)調(diào)和溝通機制，提高網(wǎng)絡(luò)志愿組織參與謠言治理的水平。

四、結(jié)語

就具體的時空段而言，網(wǎng)絡(luò)謠言的危機管理體系的形成并不能保證社會及其成員就此不受網(wǎng)絡(luò)謠言侵害，根本的途徑還在于其公共治理結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，即優(yōu)化程序設(shè)計從而有效避免網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)公共危機。善治語境下的政府與公民、網(wǎng)絡(luò)民間組織對網(wǎng)絡(luò)謠言的合作治理，體現(xiàn)了政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系。政治國家尊重網(wǎng)絡(luò)社區(qū)公眾知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，在此基礎(chǔ)上不斷拓寬網(wǎng)民正當(dāng)網(wǎng)絡(luò)傳播的渠道和方式，由此才能形成政府社會信任資本和公眾心理預(yù)警能力。同時，通過相關(guān)法律制度對公民權(quán)利和相關(guān)的政府管理權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范，以及建立有效的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)治理機制，才能最終塑造網(wǎng)絡(luò)輿論管理的公共權(quán)威和公共程序。

[1] [德] 尤根·哈貝馬斯. 公域的結(jié)構(gòu)性變化[ M ] . 北京：中央編譯出版社，2002.

[2] [美] 羅納德·斯蒂爾. 李普曼傳[ M ] . 北京： 新華出版社，1989.

[3]Francis Fu Kuyama. Trust. The Social Virtues and the Creation of Prosperity[ M ] . New York： Simon & Schuster. 1996：56.

[4]Fortner R. International communication[M].Beijing： China Publishing Company，2000：187.

[5] [美]卡斯· R ·桑斯坦.謠言[M].北京：中信出版社，2010：88.